ابطال قسمتی از مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری صنعتی

مشخصات دادنامه

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۲۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

طرف شکایت:
۱. هیأت وزیران
۲. شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی
۳. وزارت امور اقتصادی و دارایی
۴. سازمان تأمین اجتماعی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های ۱، ۲، ۳ از ماده ۷ ماده ۵ ماده ۱۱ و بند (ز) ماده ۱۲ از مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۳/۲/۱۹ وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی ابلاغی به موجب تصویب نامه شماره ۳۳۴۳۳ت ۲۵ که مورخ ۱۳۷۳/۳/۱۶ هیأت وزیران

گردش کار:

شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال کل مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۳/۲/۱۹ وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی ابلاغی به موجب تصویب نامه شماره ۳۳۴۳۳ات ۲۵ که مورخ ۱۳۷۳/۳/۱۶ هیأت وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

«با عنایت به این که ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی بیان میدارد مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی و صدور روادید برای اتباع خارجی به موجب آیین نامه هایی خواهد بود که به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی در مورخ ۱۳۷۳/۲/۱۹ نسبت به تصویب مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران ابلاغی به شماره ۳۳۴۳۳ ت ۲۵ که مورخ ۱۳۷۳/۳/۱۶ هیأت وزیران اقدام نمودند که با تقابل متن تصویب نامه مورد شکایت با قوانین و شرع مقدس میتوان به مغایرتهای ماهیتی و شکلی تصویب نامه با قوانین به ویژه قانون کار جمهوری اسلامی ایران قانون بیمه بیکاری مصوب ۱۳۶۹/۶/۲۶ و قانون اساسی دست یافت به استناد بند ۹ اصل سوم قانون اساسی رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی از وظایف جمهوری اسلامی ایران است و نیز در بند ۱۴ این اصل بر تأمین حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون تصریح شده است و همچنین اصل بیستم بیان داشته است همه افراد ملت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانونی قرار دارند و از همه حقوق انسانی سیاسی اقتصادی اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند.

بنابراین اصل برابری و عدالت اقتضاء می نماید تا قوانین برای کلیه آحاد ملت و قوای سه گانه در پهنه جغرافیایی جمهوری اسلامی ایران لازم الاجرا باشد.

بدین ترتیب چنانچه در قوانین استثنایی بر این اصول مقرر شده باشد چون خلاف اصل محسوب می‌گردد. اولاً می بایست مستثنی بودن آن بدون ابهام و اجمال در قوانین تصریح شده باشد و ثانیاً به طور مضیق تفسیر شود.

نظر به این که به استناد اصل ۸۵ قانون اساسی مجلس نمی تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار نماید و نیز از سوی دیگر به استناد اصل ۷۱ مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند و همچنین مستند به اصل ۹۶ قانون اساسی انطباق این مصوبات با قانون اساسی و شرع را وظیفه شورای نگهبان دانسته است فلذا میتوان نتیجه گرفت که قوانین می‌بایست مضیق در اصول یاد شده تفسیر گردد و از آنجایی که در قوانین متعددی تصویب آیین نامه ها بر عهده هیأت وزیران نهاده شده است اما امکان تصویب این آیین نامه ها آنها را مستثنی از قوانین کشور نمی نماید مگر به نص صریح قانون که چنین استثنایی امکان پذیر است.

نظر به این که وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی کشور نسبت به تصویب آیین نامه مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی مناطق آزاد تجاری صنعتی در مورخ ۱۳۷۳/۲/۱۹ اقدام نموده و این تصویب نامه منبعث از ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲ بوده است عقلایی نیست که تصور گردد مجلس شورای اسلامی در این ماده وظیفه قانونگذاری را بر عهده هیأت وزیران نهاده و شورای نگهبان نیز با این مغایرت اساسی این ماده را تایید نموده است؛ زیرا ساز و کار اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی صراحتاً عنوان کرده که تصویب نامه های هیأت وزیران نمی بایست با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشد و اگر این مناطق را مستثنی از قوانین جاری کشور بدانیم فلذا عملاً اصل ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی در خصوص آیین نامه های موضوع قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب ۱۳۷۲ با اصلاحات بعدی حاکم نخواهد بود زیرا قانونی برای انطباق مفاد این آیین نامه ها با آن قابل استناد و تقابل نخواهد ماند.

از سوی دیگر توجه به ماده ۱ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد امر بر اداره این مناطق بر اساس این قانون و سایر موازین قانونی دارد و تنها در ماده ۵ قانون اخیرالذکر سازمانهای مناطق آزاد را از قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی مستثنی دانسته است و چون قوانین حاکم بر شرکتهای دولتی در قانون تجارت احصاء شده است لذا نمیتوان کلیه قوانین عام و خاص دیگر را مشمول این استثناه دانست زیرا با این تصور میبایست قانون اساسی را نیز در مناطق آزاد مستثنی از اجرا محسوب نمود.

بنابراین به نظر می رسد هدف از واگذاری تصویب آیین نامه مربوطه بومی سازی قوانین در این محدوده ها باشد و نه تصویب مفادی مغایر قوانین آمره کشور از سوی دیگر در قوانین کشور از جمله قانون کار مصوب ۱۳۶۹/۸/۲۹ با اصلاحات بعدی هیچ مفادی که دلالت بر مستثنی شدن این مناطق باشد تصریح نشده است.

بنابراین حکم موضوعی اصل ۱۳۸ در رسیدگی به مغایرت های تصویب نامه های هیأت وزیران من جمله آیین نامه مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب ۱۳۷۳/۲/۱۹ برقرار است و این مقررات در صورت مغایرت با شرع یا قوانین قابل ابطال در دیوان عدالت اداری خواهند بود. فلذا تعیین محدوده منطقه آزاد در این پهنه ها و اعمال تصویب نامه مقررات اشتغال در مناطق آزاد حقوق کارگران اجباراً متأثر از خود خواهد نمود بدون این که امکان اعتراضی را برای این دسته از کارگران بتوان متصور شد و از سوی دیگر تبعیض و عدم مساوات و عدالت ناشی از اجرای این مقررات در تقابل با قانون کار وجود داشته که عملاً با کارگران می بایست به این وضعیت تن دهند و با از کار خود استعفا داده و در خارج از محدوده منطقه آزاد به کار مشغول گردند که این خود از اسباب عسر و حرج خواهد بود.

التفات به نظریه شماره ۹۲/۳۰/۵۲۶۴۷ مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۱ فقهای معظم شورای نگهبان در خصوص مکاتبه شماره ۹۰۰۰/۲۱۰/۸۷۸۳۰/۲۰۰ مورخ ۱۳۹۲/۷/۲۲ دیوان عدالت اداری با موضوع مغایرت شرعی ماده ۳۴ مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری صنعتی که عنوان کرده است اطلاق ماده ۳۴ مصوبه مورد شکایت نسبت به مواردی که شخص شرعاً اجیر بوده و مستحق اجرت مدت اجاره نیز میباشد و توان ادامه کار مورد اجاره را دارد خلاف موازین شرع است مگر در مواردی که قانون کار مفاد این مصوبه را تجویز نموده باشد، نشان میدهد که ارجاع انطباق صحت مقررات یادشده به تجویز قانون کار مصرحدر فراز پایانی این نظریه ملاک در انطباق شرعی مفاد آیین نامه موضوع شکایت است.

بنابراین این نظریه می تواند بیانگر آن باشد که در صورت عدم انطباق مفاد این تصویب نامه با قانون کار قانون کار ملاک خواهد بود و این موضوع اطلاق عام داشته و تنها به موارد مسکوت و یا اجمال اکتفا نمی نماید. اما با این حال آراء شماره ۲۷۸ مورخ ۱۳۹۰/۷/۱۱ و ۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۶۶ مورخ ۱۳۹۷/۳/۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریحاً این مناطق را مستثنی از شمول قانون کار دانسته و تنها در زمان سکوت مقررات منطقه ای تصویب نامه هیأت وزیران قانون کار را حاکم می داند در حالی که اگر چنین اطلاقی صحیح باشد قانون کار در کل پهنه جغرافیایی جمهوری اسلامی ایران حاکم نخواهد بود و به این سبب ناقض قاعده عدالت و مساوات و برابری و موجب اضرار کارگران این مناطق خواهد شد. از این رو با توجه به رویه گفته شده دیوان عدالت اداری در مستثنی دانستن مناطق آزاد از احکام قانون کار صدور تصویب نامه موضوع شکایت اولاً ناقض قاعده شرعی مساوات و عدالت و ثانیاً ناقص قاعده شرعی لاضرر و لاضرار فی الاسلام برای کارگران این مناطق خواهد بود و النهایه منجر به تبعیض و نابرابری و تضییع حقوق این کارگران در مقایسه با کارگران سایر مناطق کشور خواهد شد. از این رو تقاضای ابطال شرعی کل این آیین نامه را داریم.»

در حال تکمیل…

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۲۷۲ مورخ ۱۴۰۴/۷/۶ در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض اعلام کرده است که:

رئیس محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

عطف به نامه شماره های ۹۸۰۲۸۱۹ مورخ ۱۳۹۸/۹/۱۷ و ۹۸۲۳۱۲ مورخ ۱۱۴۰۲/۹/۲۹ موضوع کل آیین نامه و مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی مناطق آزاد تجاری مصوب ۱۳۷۳/۲/۱۹ وزرای عضو شورای مناطق آزاد تجاری صنعتی در جلسه فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد.

در تبصره ۱ ماده ۷ اطلاق حکم به واحد بودن خاتمه قرارداد با خاتمه طرح یا پروژه با فعالیت کارگاه بدون نوعی دلالت خلاف شرع است و فقط در صورتی که دلالتی وجود داشته باشد. مغایرت ندارد.

در تبصره ۲ ماده ۷ اطلاق حکم به دائمی بودن قرارداد به صرف دائمی بودن ماهیت کار بدون وجود نوعی از دلالات خلاف شرع شناخته شد.

در تبصره ۳ ماده ۷ اطلاق ممنوعیت فسخ قرارداد مگر به موجب حق مذکور در قرارداد در مواردی که شرعاً امکان فسخ، بدون تصریح در قرارداد مکتوب با توجه به تعریف قرارداد در ماده (۷) وجود دارد خلاف شرع شناخته شد. همچنین عبارت در صورت فسخ یک جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین طرف دیگر میتواند از طریق مراجع حل اختلاف مطالبه خسارت نماید ظهور در نافذ دانستن مطلق فسخ قرارداد دارد که اطلاق این امر در مواردی که شرعاً امکان فسخ یکجانبه قرارداد وجود ندارد خلاف شرع شناخته شده کما این که در صورت نافذ بودن فسخ قرارداد مطالبه خسارت وجهی ندارد مگر اینکه منظور از فسخ یکجانبه صرف ترک وظیفه در عمل از سوی کارگر با نوعی ممانعت از انجام کار توسط کارفرما باشد.

در ماده ۵ حکم این ماده در خصوص اطلاق صلاحیت واحد کار و خدمات اشتغال در خصوص تنظیم امور بازار کار و سایر موارد در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیر شرعی باشد خلاف شرع شناخته شد.

در ماده ۱۱ حکم تبصره در انحصار دوره آزمایشی به صرفاً یک بار با توجه به آثار دوره آزمایشی کار نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی میشود خلاف شرع شناخته شد.

در بند (ز) ماده ۱۲ استعفای کارگر به طور اطلاق و بدون اینکه خیار فسخ برای او در قرارداد منظور شده باشد موجب پایان قرارداد نیست و با استعفای مستند به فسخ بازگشت به کار نیاز به قرارداد جدید دارد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۲۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۲۷۲ مورخ ۱۴۰۴/۷/۶ در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که در تبصره ۱ ماده ۷ اطلاق حکم به واحد بودن خاتمه قرارداد با خاتمه طرح با پروژه یا فعالیت کارگاه بدون نوعی دلالت باطل است و فقط در صورتی که دلالتی وجود داشته باشد پذیرفتنی است در تبصره ۲ ماده ۷ اطلاق حکم به دائمی بودن قرارداد به صرف دائمی بودن ماهیت کار بدون وجود نوعی از دلالات خلاف شرع شناخته شد. در تبصره ۳ ماده ۷ اطلاق ممنوعیت فسخ قرارداد مگر به موجب حق مذکور در قرارداد، در مواردی که شرعاً امکان فسخ بدون تصریح در قرارداد مکتوب با توجه به تعریف قرارداد در ماده (۷) وجود دارد خلاف شرع شناخته شد. همچنین عبارت در صورت

فسخ یک جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین طرف دیگر میتواند از طریق مراجع حل اختلاف مطالبه خسارت نماید ظهور در نافذ دانستن مطلق فسخ قرارداد دارد که اطلاق این امر در مواردی که شرعاً امکان فسخ یک جانبه قرارداد وجود ندارد خلاف شرع شناخته شد؛ کما این که در صورت نافذ بودن فسخ قرارداد مطالبه خسارت وجهی ندارد مگر این که منظور از فسخ یک جانبه صرف ترک وظیفه در عمل از سوی کارگر یا نوعی ممانعت از انجام کار توسط کارفرما باشد. در ماده ۵ حکم این ماده در خصوص اطلاق صلاحیت واحد کار و خدمات اشتغال در خصوص تنظیم امور بازار کار و سایر موارد در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیر شرعی باشد خلاف شرع شناخته شد. در ماده ۱۱ حکم تبصره در انحصار دوره آزمایشی به صرفاً یک بار با توجه به آثار دوره آزمایشی کار نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی میشود خلاف شرع شناخته شد. در بند (ز) ماده ۱۲ استعفای کارگر به طور اطلاق و بدون این که خیار فسخ برای او در قرارداد منظور شده باشد موجب پایان قرارداد نیست و با استعفای مستند به فسخ بازگشت به کار نیاز به قرارداد جدید دارد. بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی اطلاق تبصره های ۲۰۱ و ۳ ماده ۷ اطلاق عبارت در صورت فسخ یک جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین طرف دیگر میتواند از طریق مراجع حل اختلاف مطالبه خسارت نماید در تبصره ۳ ماده ۷ حکم ماده ۵ در خصوص اطلاق صلاحیت واحد کار و خدمات اشتغال در خصوص تنظیم امور بازار کار و سایر موارد در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیر شرعی باشد، حکم تبصره ماده ۱۱ در انحصار دوره ازمایشی به صرفاً یک بار با توجه به آثار دوره آزمایشی کار نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی میشود و اطلاق بند (ز) ماده ۱۲ همه از آیین نامه و مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی مناطق آزاد تجاری – صنعتی مصوب ۱۳۷۳/۲/۱۹ وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام میشود. این رأی بر اساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب (۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

احمدرضا عابدی – رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری