✍🏻 حامد اولادی؛ پژوهشگر حقوق عمومی
هنجارهای حقوقی و معضل روزآمدی؛ پروا و پرهیز
تصویر کلی قوانین و مقررات در نظام حقوقی ایران آنچنان که می‌نماید در کلیت مبهم و مشتت و در جزئیات متعارض و ناگویاست. البته این برداشت مربوط به نگاه ابتدایی و در مرحله تاملات بدوی است. چراکه در نگاه ثانوی و البته موشکافانه‌تر، این تصویر به صفحه‌ای سفید میل می‌کند. پنداری، غالب اجزاء آن پس از کشاکشی سخت در نقطه ای خنثی به تعادل رسیده اند. تصویری آکنده و عاری از قانون و این نقطه، همان خلل و فرجی است که مجرای امن مجرمان یقه سفید و دامگه حادثه‌های هولناک است.
برای ترمیم این تصویر ابتدا باید کارگزاران تقنینی فن خوب دیدن و خوب شنیدن را فرابگیرند. حرکت به «آنچه باید باشد» بدون درک درستی از «آنچه هست» ناممکن می‌نماید.
گفتنی است در حال حاضر حتی محاسبه دقیقی از تعداد عنوانْ‌قانون‌های موجود نیز وجود ندارد. برخی گمانه‌زنی‌ها از تعدادی بالغ بر ده هزار عنوانْ‌قانون حکایت دارد. لکن، اعداد گفته شده از سوی نهادهای مختلف، اختلافی بالا با یکدیگر داشته و از وجود فضایی غیرشفاف خبر می دهد. لذا، حجم عظیمی از قوانین و مقرراتی در پیش روی ماست که اعتبار احکام مندرج در آنها در منتهای ابهام قرار گرفته اند.
با این اوصاف، غفلت از وضع موجود و بذل کوشش‌های مقطعی برای ساختن فردای بهتر قطعاً خلاف سیره عقلاست.
پروژه تنقیح قوانین در ایران
در تاریخ آمده است که روزی احمد متین دفتری، به عنوان رئیس کمیسون دادگستری مجلس سنای وقت، بر سر موضوع تشکیل سازمان تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور، زبان به گلایه گشوده و چنین گفته است: «چرا لایحه تشکیل این سازمان هیچگاه نتوانست توقع طراحانش را برآورده سازد؟». این سوالی بود که او پرسید و البته در همواره تاریخ تقنین توسط دیگران نیز پرسیده شده است.
پروژه تنقیح در ایران بنا بود تا شمعی در انبار شب‌زده قوانین و مقررات کشور برافروخته و با وضوحی که به آن می بخشد، عصایی برای دست قانونگذار باشد. اما، شوربختانه با تغییرات مکرر ساختاری، بهره گیری از نیروهای کم‌توان و فقدان راهبرد مشخص، تبدیل به آن چیزی شد که عرفاً از آن با عنوان «پروژه‌ای برای تمام نشدن» یاد می‌شود. البته یک مسئله در این بین بیش از سایرین تاثیرگذار بوده است و آن حضور متولیانی است که به لحاظ صلاحیت، موازی و به لحاظ عملکرد، متداخل‌اند.
یکی از موانع روزآمدن کردن قوانین همان پرهیزی است که متولیان تنقیح روا داشته اند. زیرا تنقیح مقدمه واجب روزآمدسازی است. مانع دیگر اما ریشه در یک پروا دارد.
برخی از قوانینی که متضمن حق و تکلیف برای شهروندان‌اند، مجال چندانی برای تغییرات اقتضایی کارگزاران تقنینی نمی‌دهند. زیرا موجب تشتت در امورات روزانه مردم می‌شوند و یا اصلاحی جزئی در یک جزء نظام حقوقی بر سایر اجزای این نظام نیز تاثیر می گذارد و لذا باید کاملاً قرین احتیاط باشد.
احتیاطی که به دلیل فقدان تنقیح و عدم اشراف قانونگذار بر کلیت نظام حقوقی، ضرورتی دوچندان می یابد. این دلایل در کنار دلایلی دیگر از جمله فقدان اراده معطوف به اصلاح، موجب شتاب پایین اصلاحات شده است.
به عنوان مثال قانون تجارت که در زمان پهلوی اول تصویب شد، علی‌رغم نواقص بی‌شمارش کماکان معتبر است و تمامی اراده های معطوف به اصلاح این قانون در ادوار مجلس، ناکام مانده است.
مقدمات روزآمد کردن قوانین و مقررات
مقدمات روزآمدسازی قوانین و مقررات دست‌کم بر سه نوع است؛ یکی مربوط به شیوه قانون‌نویسی، دیگری ناظر بر محتوا و آخرین مورد نیز به ساختار نظام قانونگذاری بازمی گردد. در خصوص مورد اول؛ ابتدا باید در واژه گزینی تغییر رویکرد داد. واژه های حقوقی متکلفانه عمدتاً حجابی بین مردم و حقوق آنهاست.
سپس باید تحولاتی در سطح عبارت‌پردازی و جمله پردازی صورت گیرد و در نهایت در تبویب قانون. آخرین نکته در این خصوص اینکه کمال قانون‌نویسی در نگارش قوانین جامع نمود می‌یابد. لذا ضروری‌ست که قانونگذار به سمت نگارش قوانین جامع پیش برود. به عنوان نمونه، سی الی چهل حوزه کلان را شناسایی و سپس با تنقیح و بازشناسی احکام معتبر و نامعتبر، اقدام به تجمیع و تدوین یک قانون جامع کند. نظیر قانون جامع کشاورزی، قانون جامع شهرداری.
مقدمات محتوایی و ساختاری روزآمد کردن قوانین
مسئله نهادهای موازی و متداخل در امر تنقیح در حیطه قانونگذاری نیز مطرح است. تکثر واضعان قانون و مقرره در ایران و حضور بازیگران تقنینی متعدد، فرصت هرگونه هماهنگی و اقدام بهنگام را سلب کرده است. از دیگر سو، همه این نهادها نگرش مشابهی به موضوعات ندارند و همین مهم بروزرسانی محتوایی را نیز مشکل کرده است. مشکلی که می توانست با حرکت به سمت وحدت قانونگذار آنهم در سایه تفاسیر موسع از برخی پدیده‌ها کمرنگ‌تر شود.
همچنین موضوع‌شناسی دقیق و استفاده از تجارب بشری، آنچنان‌که قانون اساسی مقرر کرده، همواره باید مطمح نظر واضعان قانون باشد.
صلاحیت نهادهای قانونگذار نیز باید مشخص شود. به عنوان نمونه، صلاحیت شوراهای عالی متعدد، موجب ایجاد شبه‌های شده که جایگاه مصوبات آنها در سلسله مراتب هنجارها را دچار تردید می کند و همین شبهه از سویی بر سختی تنقیح می‌افزاید. زیرا، کارشناس تنقیح در مقام اعتبار سنجی، همواره در مورد جایگاه واضع فرادست و فرودست در تردید به سر می‌برد و از دیگر سو واضعان قانون و مقررات نیز دقیقاً از حوزه صلاحیت خود اطمینان ندارند و این امر موجب تعلل بیشتر آنان چه در نقض هنجار پیشین و چه در ابتکار هنجار جدید می‌شود.
نکته پایانی
در پایان تمایل دارم تا از یک موضوعی سخن بگویم که شاید از همه این مطالب گفته شده مهم‌تر باشد و آن اینکه در کشور ما نهاد دولت -البته دولت در معنای وسیع کلمه- میل به حضور حداکثری داشته و خواهان ایفاگری نقشی پررنگ در تمامی صحنههای اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی است.
بدیهی است که یکی از مهمترین ابزارهای بازیگری دولت، مجوعه قوانین و مقررات است و این امر موجب آن شده است که اراده‌های تقنینی به شکل روزافزونی متورم شوند. با این اوصاف و با این تورم افسارگسیخته هنجارهای حقوقی، صحبت از کیفیت و روزآمدسازی، امری محال می‌نماید. در کشورهای پیشرفته، مقررات ناظر بر برخی از حوزه‌ها از چند عنوانْ‌قانون تجاوز نمی‌کند. این درحالی‌ست که در کشور ما حتی برای حوزه‌های کم‌اهمیتی نیز صدها عنوانْ‌قانون وضع شده است.
بنابراین، کیفیت قوانین تاحدودی متوقف بر کمیت آن است که این نیز خود متوقف بر حضور حداقلی دولت در حوزه‌های مختلف و کوچک شدن آن است.