شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۵۱۲
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱۱/۷
شماره پرونده: ۰۴۰۰۷۵۳-۰۴۰۱۴۸۹-۰۴۰۱۲۸۱
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان ارسلان درجی، جواد رمضان پور و محمدرضا عمادی
طرف شکایت: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی ابلاغی تحت بخشنامه شماره ۳۷۷۶/ص مورخ ۱۴۰۳/۷/۳ رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی
گردش کار:
شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی ابلاغی تحت بخشنامه شماره ۳۷۷۶/ص مورخ ۱۴۰۳/۷/۳ رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
” همان گونه که مستحضرید بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به عنوان یکی از یادگارهای حضرت امام (ره) با هدف تأمین مسکن محرومین و عمران و آبادانی روستاها تشکیل شده و بر اساس ماده ۷ قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (مصوّب ۱۳۶۶/۹/۱۷) تهیه طرح هادی روستاها از وظایف این نهاد تعریف شده است و براساس ۵۱ قانون برنامه [پنج ساله] هفتم [پیشرفت جمهوری اسلامی ایران] تهیه طرح های هادی روستایی و بالتبع تغییر کاربری و الحاق به محدوده بر اساس چهارچوب تعریف شده قانونی از وظایف آن می باشد و اخذ هزینه های مربوط به خدمات فنّی مهندسی که به عنوان یکی از منابع درآمدی بنیاد بر اساس بند ۵ ماده ۱۵ قانون اساسنامه و دستورالعمل ارایه خدمات فنّی (مصوّب ۱۳۸۶/۳/۱۶) ابلاغی ریاست بنیاد مسکن طبق بند ۷ آن سالیانه با تورم به استان ها ابلاغ می گردد، می بایست اخذ شود. اما متأسفانه خارج از وظایف و مقرّرات قانونی بعضاً با تهیه و ابلاغ دستورالعمل های مختلف در سال های گذشته اخذ هزینه های غیرقانونی زمین از متقاضیان مشکلاتی را ایجاد نموده است که تمام دستورالعمل های ابلاغی طی دادنامه های آن دیوان به شماره های ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۵۲۵ مورخ ۱۴۰۰/۶/۱۶ و ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۴۳ مورخ ۱۳۹۸/۷/۱۶ تحت عناوین «شیوه نامه تفاهم با مالکین، تفاهم نامه ارایه خدمات فنّی» و … ابطلال گردیده است. اخیراً نیز طی «دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت مردمی» به شماره ابلاغی۳۷۷۶/ص مورخ ۱۴۰۳/۷/۳ پیوست همان شیوه [نامه] اخذ هزینه و یا درصدی از ملک را تحت عنوان مشارکت البته به عنوان اجبار و شرط لازم در ارایه خدمات فنّی تغییر کاربری و الحاق به محدوده ها ادامه می دهد. این دستورالعمل مستند به مواد ۲، ۳ و۴ قانون اساسنامه بنیاد، اصلاحیه بند (ج) ماده ۱ آیین نامه اجرایی تهیه و تفکیک و واگذاری زمین، آیین نامه اجرایی خدمات فنّی و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب سال ۱۳۷۸ و ماده ۵۱ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مقدّمه دستورالعمل مذکور ابلاغ گردیده است که در هیچ کدام از مستندات اشاره شده، واگذاری اجباری درصدی از زمین و یا معادل ریالی آن وجود ندارد و عمدتاً مشارکت داوطلبانه، خودیاری و هِبه تأکید شده است.
در بند ۱ ماده (الف) این دستورالعمل درخواست کتبی مبنی بر مشارکت داوطلبانه به عنوان اولین مدرک مورد نیاز تأکید شده است. اگر داوطلبانه است در صورت عدم تمایل هیچ اقدامی در خصوص ارایه خدمات فنّی مدّنظر صورت نمی گیرد. لذا موضوع مشارکت داوطلبانه اصطلاح اشاره و غلط وکذب محض می باشد.
در بند (ج) دستورالعمل واگذاری به میزان %۵۰ مابه التفاوت ایجاد شده قبل و بعد تغییر کاربری و یا الحاق محدوده زمین و یا معادل ارزش ریالی آن به عنوان سهم نیاز توسعه آتی روستا آورده شده است. (یعنی به نوعی همان دستورالعمل و شیوه نامه های ابطالی قبلی با ادبیات دیگری.) در ماده ۵۰ قانون هفتم [برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران] که مورد استفاده در تهیه دستورالعمل می باشد، جهت تأمین سهم خدمات فقط برای شهرها که طی آیین نامه ایی توسط وزارت کشور و وزارت راه و شهرسازی تهیه می گردد، تأکید شده است و هیچ بحثی در خصوص روستا وجود ندارد و جزء ۳ همین بند معافیت اراضی روستایی الحاقی به بافت، از عوارض قانون، فقط اراضی زارعی و باغی تأکید شده است.
لازم به ذکر است که موضوع تأمین سرانه های خدماتی، شوارع و معابر از اراضی تفکیک، تغییر کاربری و الحاق به محدوده طی دستورالعمل اجرایی تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها کشور (۱۴۰۲/۹/۲۸ وزیر کشور) ابلاغ و از وظایف دهیاران می باشد. به استحضار می رساند مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده ۶۳ قانون برنامه پنجم [برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران] مصوّب ۱۳۸۹ اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار شده است. همچنین به موجب رای شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۴۳ [مورخ ۱۳۹۸/۷/۱۶] آن دیوان هیچ گونه اعطای صلاحیت و اختیاری به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی برای اخذ بخشی از املاک در قبال تغییر کاربری و یا ورود اراضی به محدوده روستا در هیچ قانونی داده نشده است.
با توجه به موارد مشروحه فوقالذکر و همچنین مستند به مواد قانونی و دادنامه های پیوستی که جملگی حکایت از مخالفت بخشنامه مورد شکایت با قانون و رویه قضایی دارد و از جنبه شرعی نیز اخذ این گونه عوارض براساس متن قرارداد و دستورالعمل پیوست نوعی حق مرغوبیت می باشد که اخذ آن سابقاً توسط فقهای شورای نگهبان خلاف شرع شناخته شده شده و به نوعی «اکل مال بالباطل» محسوب می شود، لذا از آن مرجع صدور دستور ابطال بندهای (الف) و (ج) دستور العمل تأمین اراضی مورد استدعا است.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” نامه شماره ۳۷۷۶/ص مورخ ۱۴۰۳/۷/۳
مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان
سلام علیکم
به پیوست «دستورالعمل نحوه تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی» که وفق مواد ۲، ۳ و ۴ قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و ماده ۵۱ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت کشور و اصلاحیه ماده ۱ آیین نامه اجرایی تهیه و تفکیک و واگذاری زمین در روستاها تدوین گردیده جهت اجرا ابلاغ می گردد.- رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی
دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی
به منظور ایجاد رویه واحد در بنیاد مسکن انقلاب اسلامی جهت تأمین زمین روستایی از طریق مشارکت مردمی و همکاری روستاییان در راستای مواد ۴،۳، ۲ قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوّب سال ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی و اصلاحیه بند (ج) ماده ۱ آیین نامه اجرایی تهیه و تفکیک و واگذاری زمین در روستاها و آیین نامه اجرایی ارایه خدمات فنّی و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب سال ۱۳۸۷ و ماده ۵۱ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، تأمین اراضی کاربری های مورد نیاز روستا در قالب طرح هادی مطابق این دستورالعمل با انعقاد قرارداد متعلّق بر ماده ۱۰ قانون مدنی صورت می پذیرد.
الف) اسناد و مدارک مورد نیاز
۱- درخواست کتبی مبنی بر مشارکت داوطلبانه به انضمام کروکی زمین توسط مالک یا مالکین یا نماینده قانونی آنان به بنیاد مسکن شهرستان و ثبت در دبیرخانه.
۲- تصویر شناسنامه.
۳- تصویراسناد مثبته مالکیت برابر اصل شده.
۴- در صورت مشاع بودن مالکیت، ارایه اسناد و مدارک لازم برای تأیید صحّت مالکیت افراد بر اراضی فوق و اخذ موافقت کلّیه مالکین مشاعی.
۵- ارایه تأییدیه از ثبت مبنی بر عدم بازداشتی ملک در خصوص اراضی دارای سند مالکیت رسمی.
۶- ارایه اقرار نامه محضری ضمانت کشف فساد از سوی متقاضی.
……………………..
ج) تعیین میزان خدمات عمومی و توسعه روستا و سهم مالک
تعیین میزان خدمات عمومی و توسعه روستا از محل مشارکت مالکین، تابعی از ارزش و مرغوبیت اراضی مورد نیاز توسعه روستا می باشد که براساس مصوبه گروه کارشناسی کمیته بررسی و تصویب طرح های هادی بر مبنای مطالعات مهندسین مشاور تهیه یا بازنگری طرح تعیین می گردد.
به منظور محاسبه میزان خدمات عمومی و توسعه روستا و سهم مالک لازم است قیمت زمین قبل از الحاق به محدوده روستا و بعد از آن محاسبه و معادل ۵۰% مابه التفاوت ایجاد شده به عنوان سهم نیاز توسعه آتی روستا لحاظ گردد.
برای ایجاد رویه واحد مبنای مشارکت با مالکین در استان های مختلف براساس جدول ذیل مشخص می گردد:
درصد کاربری ها براساس نظریه گروه کارشناسی: خالص مسکونی – خدمات – معابر.
نسبت قیمت زمین مسکونی داخل بافت به قیمت زمان فاقد کاربری خارج بافت: ۲ – ۳ – ۴ – ۵ – ۶ – بیشتر از ۶.
تعیین میزان خدمت عمومی و توسعه روستا: خدمات عمومی و معابر – مسکونی.
تعیین سهم مالک: مسکونی – تجاری – خدمات انتفاعی .
سهم مالک: پس از واگذاری اراضی خدمات عمومی و توسعه روستا، باقی مانده اراضی به عنوان سهم مالک در اختیار وی قرار می گیرد.
تبصره ۱- در مورد تغییر کاربری اراضی واقع در داخل محدوده روستا، قیمت کارشناسی روز هر متر مربع معادل قیمت روز زمین با کاربری موجود خواهد بود.
تبصره ۲ – عواید حاصل از واگذاری اراضی موضوع دستور العمل، به حساب مشخص شده از بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مرکز که به تفکیک هر استان افتتاح و به همین منظور اختصاص یافته واریز و مطابق ضوابط و نحوه برداشت و هزینه کَرد ذی ربط در مانحن فیه حداکثر ظرف دو سال صَرف اجرای پروژه های توسعه و عمران روستایی با اولویت روستای محل وقوع اراضی با سایر روستاهای محروم همان شهرستان یا استان خواهد شد.
تبصره ۳- در اجرای تبصره ۲ ماده ۴ اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مالک یا مالکین می توانند به اراده و اختیار خود بخشی یا کل اراضی در اختیار خود را جهت تأمین مسکن نیازمندان و محرومین به بنیاد مسکن واگذار نمایند تا براساس قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و آیین نامه اجرایی آن به واجدین شرایط و با اولویت افراد بومی روستای محل وقوع اراضی موضوع توافق واگذار گردد.
تبصره ۴- اراضی خدمات عمومی و توسعه روستا که در چهارچوب مشارکت توسط مالک به بنیاد مسکن واگذار می گردد در بازه زمانی افق طرح هادی و در چهارچوب دستورالعمل واگذاری اراضی روستایی به دستگاه های متولّی خدمات رسان واگذار می گردد و جهت تحقّق کاربری عمومی نظارت لازم به عمل خواهد آمد. در صورت عدم ایفای تعهّد توسط دستگاه متولّی بنا به دلایل غیرموجّه و انقضای مهلت زمانی تعیین شده جهت اجرای طرح، مستندات واگذاری کان لم یکن تلقّی شده و واگذاری مجدّد مستلزم تأمین اعتبار و ارایه برنامه زمانی مشخص و تأیید آن توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی خواهد بود.
تبصره ۵- قطعات کوچک و با مساحت حداکثر دو برابر حد نصاب تفکیک تعیین شده در طرح هادی مصوّب روستا که داخل محدوده و یا مجاور خط محدوده بافت مصوّب روستا بوده و مالک یا مالکین این گونه اراضی تقاضای الحاق به بافت و احداث مسکن جهت سکونت دایم خود و فرزندان را دارند تابع شرایط این دستورالعمل نمی باشند و از پرداخت سهم روستا معاف هستند.
تبصره ۶- قطعات کوچک و با مساحت حد نصاب تفکیک تعیین شده داخل و یا مجاور محدوده طرح هادی مصوّب روستا که توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی برای تأمین مسکن افراد کم بضاعت و خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی و مهجورین و افراد کم توان و بی سرپرستان و بد سرپرستان درنظر گرفته شده و مجوّزهای قانونی لازم برای همین منظور از مراجع ذی صلاح اخذ شده باشد تابع شرایط این دستورالعمل نمی باشند و از پرداخت سهم روستا معاف هستند .”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی و املاک بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به موجب لایحهای که به شماره ۱۵۱۰۳۲۳ مورخ ۱۴۰۴/۴/۱۸ ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
” در راستای مواد ۴،۳، ۲ قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (مصوّب ۱۳۶۶)، اصلاحیه بند (ج) ماده ۱ آیین نامه اجرایی، تفکیک و واگذاری زمین در روستاها و آیین نامه های اجرایی ارایه خدمات فنّی و ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوّب ۱۳۸۷) و ماده ۵۱ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران با هدف تأمین اراضی کاربری های عمومی و تأمین سرانه های موردنیاز طرح های مصوّب از محل مشارکت های مردمی در روستاهایی که فاقد اراضی ملی و دولتی هستند «دستورالعمل نحوه تأمین اراضی موردنیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی» تدوین و ابلاغ گردیده است.
همان گونه که متن شیوه نامه مبیّن آن است تأمین اراضی بر مبنای مشارکت داوطلبانه متقاضی می باشد. دلیل داوطلبانه بودن در راستای توزیع عادلانه فرصت برای مالکان اراضی مستعد توسعه روستاها است تا مالکین با علم و اطّلاع و با رضایت شخصی اقدام به ارایه تقاضا و مشارکت در تأمین اراضی مورد نیاز نمایند.
با اجرای شیوه نامه نه تنها هیچ ضرری به احدی وارد نمی شود، بلکه اراضی مورد نیاز خدمات عمومی که به دلیل کمبود اعتبار دستگاه های متولّی همواره در طول دوره طرح با مقوله عدم تحقّق و بلاتکلیفی مواجه بوده اند، با اِعمال شیوه نامه از محل توافق داوطلبانه نیاز توسعه خدماتی روستا به معنای واقعی تأمین و دغدغه و نگرانی خدمات عمومی روستا برای کاربری های آموزشی، بهداشتی ، فرهنگی – مذهبی، فضای سبز و … رفع می شود و کاربری مسکونی حاصل از اجرای دستورالعمل، جهت تأمین مسکن نیازمندان روستا با اولویت ساکنین و محرومین برابر آیین نامه های اجرایی ذی ربط مِلاک عمل قرار می گیرد.
براساس تبصره های ۶ و ۵ شیوه نامه مالکین نیازمند مسکن با مساحت های کوچک مشمول این شیوه نامه نبوده و همین امر دلالت بر آن دارد که هیچ گونه نگاه انتفاعی به شیوه نامه موصوف حاکم نبوده است. مضافاً این که افراد تحت پوشش کمیته امداد امام (ره) و محرومین تحت پوشش نهادهای حمایتی از شمول این شیوه نامه و پرداخت هزینه مستثنی می باشند.
دستورالعمل فوق الذکر مبنایی برای محاسبه و دریافت عوارض نبوده و استنباط شاکی در این خصوص صحیح نمی باشد. چرا که عوارض براساس قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری (مصوّب ۱۴۰۱) و آیین نامه های اجرایی آن توسط مراجع صدور پروانه اخذ می گردد و بنیاد مسکن در این زمینه هزینه ای دریافت نمی کند.
در خاتمه تقاضای صدور حکم بر عدم ابطال مواد صدرالاشاره و تصدیق وضع قانونی بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل مبحوثُ عنه از آن هیات مورد استدعاست.”
همچنین وکیل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۹۰۲۰۴۸۲۱۱ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۲ خطاب به هیات تخصّصی اراضی و شهرسازی دیوان عدالت اداری توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
” این دستورالعمل جنبه قهری و اجباری ندارد. به این معنا که هدف، استفاده از ظرفیت مالکین و اشخاصی است که با اختیار و میل خود قصد دارند که در راستای فعالیتهای بنیاد مسکن مشارکت نمایند. استفاده از تمایل و ظرفیت اشخاص جهت مشارکت در فعالیتهای بنیاد مسکن و تدوین ضوابطی برای آن دارای منع قانونی است. بسیاری از مؤسّسات و نهادهایی که کار عام المنفعه انجام میدهند داوطلبانه از مشارکت افراد در فعالیتهای عمرانی و استفاده از ظرفیت آنان جهت توسعه خدمت رسانی استفاده میکنند. به ویژه که بنیاد مسکن وظیفه مهم تأمین مسکن نیازمندان را بر عهده دارد. اصل تفسیر قوانین به نفع تحقّق اهداف عمومی نیز اقتضا قوانین و مقرّراتی که در راستای تحقّق اهداف عامالمنفعه (مانند تأمین مسکن محرومان) وضع میشوند، باید به گونهای تفسیر شوند که امکان تحقّق این اهداف را فراهم آورند.
بر اساس اعلام بنیاد مسکن عمده اراضی که بنیاد مسکن جهت الحاق به روستا و ارایه خدمت رسانی و تأمین نیاز محرومین جهت احداث مسکن انجام میشود از اراضی دولتی و منابع طبیعی است و صرفاً در صورت عدم وجود اراضی مناسب دولتی و منابع طبیعی و درخواست مالکین اراضی اشخاص به روستاها ملحق میشود.
در مقدمه و توجیه قانونی صدور دستورالعمل به مواد ۴،۳، ۲ قانون اساسنامه بنیاد مسکن استناد شده است. ملاحظه میفرمایید که در ماده ۲ دستورالعمل موضوع مشارکتهای مردمی و تکلیف بنیاد جهت استفاده از آن اشاره شده و در ماده ۳ نیز به استفاده از مشارکت مردم جهت احداث واحدهای مسکونی ارزان قیمت اشاره شده است. در تبصره ۲ ماده ۴ به امکان هِبه زمینهای ملکی از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی به بنیاد مسکن جهت انجام وظایف قانونی پرداخته شده؛ همگی این مواد قانونی دلالت بر میدارد که معیار مسکن میتواند دستورالعمل جهت استفاده از مشارکتهای مردمی جهت انجام وظایف قانونی خود تدوین نماید و این دستورالعمل در راستای این موضوع انجام شده است.
در ماده ۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۷/۲/۲۵ صراحتاً مطالعات امکان سنجی و شناسایی اراضی مستعد طراحی و تفکیک اراضی واقع در محدوده روستاها را بر عهده بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قرار داده است. طبیعی است که اذن در شی اذن در لوازم آن نیز میباشد. طراحی و تفکیک مستلزم تدوین ضوابط مربوط می باشد.
در بند (الف) ماده ۵۱ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به موضوع تأمین زمین ساخت و واگذاری مسکن معیشت محور اشاره شده و در بند (ب) به تهیه طرحهای هادی روستایی و تعیین محدوده روستاها توسط بنیاد مسکن تأکید شده است و در بند (پ) هم ساخت مسکن روستایی معیشت محور را از تکالیف بنیاد مسکن اعلام کرده است. طبیعی است که انجام این تکالیف قانونی بدون استفاده از مشارکتهای مردمی امکانپذیر نخواهد بود. بودجه محدود دولت تخصیص به بنیاد مسکن اگر صرفاً ملاک عمران و توسعه روستایی و انجام وظایف مندرج در ماده ۵۱ قرار گیرد سالهای بسیار طولانی هم امکان عمران و واداری روستاها و انجام تکالیف ماده ۵۱ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران فراهم نخواهد شد.
رای هیات تخصّصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۴۵۶۲۱۳ تاریخ ۱۴۰۳/۶/۲۴ با موضوع عدم ابطال بندهای (ب)، (ج) و (د) اصلاحیه شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی دریافت خدمات فنّی در روستاها و رای دیگر هیات تخصّصی به شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۱۳۶۶۲ تاریخ ۱۴۰۳/۲/۱ مفاداً در تأیید بند (ج) دستورالعمل مورد شکایت است. به نظر میرسد ابطال این دستورالعمل به ویژه بند (ج) آن سبب تعارض با دو رای هیات تخصّصی فوق الذکر خواهد شد.
لازم به ذکر است اکثر روستاهای ما در محرومیت به سر میبرند و به دلیل این که اکثراً به شکل خود تشکیل در طول زمان به وجود آمدند، متعاقباً طرح هادی برای آنها در نظر گرفته شده فاقد استانداردهای لازم برای سرانههای خدمات و همچنین معابر و شوارع لازم هستند، روشن است که کسری سرانههای مذکور میبایست از اراضی جدیدی که وارد محدوده روستاها خواهند شد، تأمین گردد. لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱۱/۷ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۳۷۷۴۰ مورخ ۱۴۰۲/۳/۱۶، شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۴۳ مورخ ۱۳۹۸/۷/۱۶ و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۵۲۵ مورخ ۱۴۰۰/۶/۱۶ مقرّراتی را که متضمّن اخذ بخشی از املاک ساکنین روستاها در قبال موافقت با تغییر کاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا بوده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است.
ثانیاً براساس مواد ۱ و ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال ۱۴۰۱ مقرّر گردیده است: «شهرداری ها و دهیاری ها میتوانند در چهارچوب قوانین و مقرّرات از انواع ابزارهای تأمین منابع مالی و روش های اجرایی مناسب برای اجرای طرح های مصوّب شهری و روستایی و طرح های سرمایهگذاری و مشارکتی با پیشبینی تضامین کافی استفاده کنند. آییننامه مالی موضوع این ماده ظرف سه ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون با پیشنهاد مشترک شورای عالی استانها و وزارت کشور تهیه میشود و به تصویب هیات وزیران میرسد» و «کلّیه اشخاص حقیقی و حقوقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساکن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره میبرند، مکلّفند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند» و به موجب بند (الف) ذیل تبصره ۱ ماده ۲ قانون مذکور نیز عوارض محلی: «عبارت است از وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینههای شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیرمنقول مطابق قوانین و مقرّرات تعیین میگردد. عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش ها پس از تأیید شورای عالی استان ها، تهیه گردیده و دستورالعمل آن حداکثر تا پایان آذر ماه هر سال توسط وزیر کشور، تصویب و ابلاغ میشود. وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد اعلام شده ممنوع میباشد و مشمول یکی از مجازات های تعزیری درجه شش موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی مصوّب ۱۳۹۲/۲/۱ با اصلاحات و الحاقات بعدی خواهد بود» و لذا اخذ عوارض جداگانه از سوی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به غیر از مواردی که در مواد ۱ و ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال ۱۴۰۱ مورد تصریح قرار گرفته مجوّز قانونی نخواهد داشت.
ثالثاً براساس بند (پ) ماده ۵۱ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مقرّر گردیده: «بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مکلّف است متناسب با بُعد خانوار و با رعایت تبصره (۲) ماده (۹) قانون جهش تولید مسکن، جهت ساخت مسکن روستایی معیشت محور (جهت سکونت و فعالیت اقتصادی و تولیدی) با ایجاد زیرساخت های لازم و بازنگری محدوده طرح های هادی روستاهای فاقد زمین و تصویب در مراجع مربوط، نسبت به واگذاری زمین به متقاضیان فاقد مسکن با اولویت افراد بومی (متولّدان روستا و یا دارای حداقل دو سال سابقه سکونت) جهت سکونت دایمی به صورت اجاره ۹۹ ساله یا واگذاری قطعی اقدام نماید. آییننامه اجرایی این بند توسط وزارت راه و شهرسازی و با همکاری بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه میشود و به تصویب هیات وزیران میرسد» که اجرای این بند از طریق تصویب آییننامه اجرایی توسط هیات وزیران صورت میگیرد و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی رأساً اختیار وضع مصوبه جهت اجرای بند مذکور را ندارد.
رابعاً براساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال ۱۳۸۰: «دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانهها، مؤسّسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معیّن شده یا میشود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی توسط وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و شرکت های دولتی و مؤسّسات و نهادهای عمومی غیردولتی، مؤسّسات و شرکت هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است و یا تابع قوانین خاص هستند ممنوع میباشد» و در مانحن فیه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی هیچ گونه مجوز قانونی جهت اخذ زمین از ساکنین روستا تحت هر عنوان ندارد. بنا به مراتب مذکور و با اخذ وحدت ملاک از مفاد آراء شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۳۷۷۴۰ مورخ ۱۴۰۲/۳/۱۶، شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۴۳ مورخ ۱۳۹۸/۷/۱۶ و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۵۲۵ مورخ ۱۴۰۰/۶/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مفاد بندهای (الف) و (ج) دستورالعمل تأمین اراضی مورد نیاز توسعه روستا از محل مشارکت های مردمی ابلاغی تحت بخشنامه شماره ۳۷۷۶/ص مورخ ۱۴۰۳/۷/۳ رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مغایر مفاد آراء مذکور و مواد ۱ و ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال ۱۴۰۱ و بند (الف) ذیل تبصره ۱ ماده ۲ این قانون و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال ۱۳۸۰ و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
