پیام رای:
ماده ۹ فُرم قرارداد قرض الحسنه منضم به بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پول شویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ابطال شد
شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۹۸۴۳۰۰
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۴/۲۳
شماره پرونده: ۰۴۰۱۰۰۳
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۹ فُرم قرارداد قرضالحسنه منضم به بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پول شویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
گردش کار:
معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای تحت شماره ۱۰۵۰۰۵ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۳ ابطال ماده ۹ فُرم قرارداد قرضالحسنه منضم به بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پول شویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“به استحضار می رساند؛ این سازمان قبلاً طی نامه شماره ۴۰۷۶۳۰ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۲۷ ابطال ماده (۹) فُرم یکنواخت عقد قرضالحسنه ابلاغی طی بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ اداره کل مقرّرات و مطالعات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را از حیث مغایرت قانونی درخواست نمود، لیکن هیات عمومی طی دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۵۲۰۲۹۳ مورخ ۱۴۰۴/۲/۳۱ عنوان داشت که «شاکی ابطال ماده ۹ بخشنامه مذکور را مطرح داشته حال آن که در بخشنامه مذکور ماده ۹ وجود ندارد بلکه فُرم پیوست این بخشنامه دارای ماده ۹ می باشد و ابطال آن درخواست نشده است.» با مداقه در مفاد نامه این سازمان به شماره ۴۰۷۶۳۰ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۲۷ مشخص است که مطمح نظر این سازمان جهت ابطال، ماده ۹ فُرم پیوست بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ بوده لذا مجدداً به شرح زیر دلایل و مستندات جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می شود:
۱- مطابق ماده ۲۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار مصوّب ۱۳۹۰ و تبصره آن، بانک مرکزی مکلّف گردیده به منظور ایجاد تراضی و عادلانه نمودن قراردادها فُرم های یکنواختی را برای هر یک از عقود اسلامی که منجر به اعطاء تسهیلات می شوند تهیّه و به تصویب شورای پول و اعتبار برساند. در این راستا فرم الحاقی (فرم یکنواخت) قرارداد قرضالحسنه توسط شورای پول و اعتبار تنظیم و به تصویب رسیده و متعاقب آن اداره کل مقرّرات و مطالعات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ آن را جهت اجرا به شبکه بانکی کشور ابلاغ نموده است.
۲- در ماده ۹ فرم الحاقی قرارداد قرضالحسنه که طی بخشنامه فوق الذکر به شبکه بانکی ابلاغ شده آمده است: «قرض گیرنده و ضامن / ضامنین به طور غیر قابل رجوع به بانک / مؤسّسه اعتباری اجازه و اختیار دادند که هر گونه مطالبات خود ناشی از این قرارداد را اعم از مستقیم یا غیر مستقیم پس از سر رسید یا حال شدن دیون و در صورت عدم پرداخت، از موجودی هر یک از حساب ها (ریالی و ارزی)، اموال و اسناد آنان نزد بانک / مؤسّسه اعتباری و یا بانک ها و سایر مؤسّسات اعتباری رأساً و بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی برداشت نموده و به حساب بدهی قرض گیرنده منظور نماید. در صورتی که وجوه به صورت ارزی باشد بانک / مؤسّسه اعتباری آن را به نرخ اعلامی از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران محاسبه و برداشت می نماید. اقدام بانک /مؤسّسه اعتباری در این خصوص برای قرض گیرنده و ضامن / ضامنین غیر قابل اعتراض و لازم الاتباع می باشد.»
این درحالی است که:
اولاً – ماده (یک) قانون تسهیل اعطاء تسهیلات بانکی و کاهش هزینه های طرح و تسریع در اجراء طرح های تولید و افزایش منابع مالی و کارآیی بانک ها مصوّب ۱۳۸۶ مقرّر داشته : «به منظور تسریع، تسهیل و تقویت سرمایه گذاری در طرح های تولیدی (اعم از کالا یا خدمت) دریافت وثیقه خارج از ارزش دارایی و عواید آتی طرح، از گیرندگان تسهیلات که توان مجری و توجیه اقتصادی، فنّی و مالی و قابل ترهین طرح آن ها به تأیید بانک می رسد، توسط بانک های عامل ممنوع است. بانک ها موظّفند صورت مدارک مورد نیاز را به متقاضی اعلام و پس از تکمیل پرونده و حداکثر ظرف مدّت چهل و پنج روز طرح را بررسی نموده و در صورت تأیید توسط خود و یا مؤسّسات معتمد بانک، با حضور متقاضی قرارداد را حداکثر ظرف مدّت یک ماه منعقد کرده و نسبت به پرداخت تسهیلات طی دوران مشارکت اقدام نمایند.بانک ها موظّفند مستقیماً یا از طریق مؤسّسات معتمد خود نسبت به اِعمال نظارت مستمر بر اجراء و بهره برداری طرح تا تسویه حساب کامل با مشتری اقدام نمایند.»
ثانیاً – به موجب آرای شماره ۱۲۸۵- ۱۳۹۴/۱۱/۲۰ [۹۴۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۲۸۵ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۴] و ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۰۶۴– ۱۳۸۹/۱/۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری ماده ۹ فُرم یکنواخت قرضالحسنه ابلاغی طی بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ از حیث تهافت با ماده یک قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی مصوّب ۱۳۸۶، خروج از حدود اختیارات صادر کننده آن، لزوم رعایت قاعده عادلانه بودن قراردادها موضوع ماده ۲۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار مصوّب سال ۱۳۹۰، تغایر با مفاد آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال مواد ۱۴ و ۱۹ آیین نامه های صدرالذکر و از طرفی، با عنایت به قاعده فقهی «نفی غرر» مآلاً عموم عبارت ماده ۹ قرارداد قرضالحسنه واجد ایراد می باشد.
بنا به مراتب فوق الذکر، در اجرای تبصره (۲) بند «د» ماده (۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ابطال ماده (۹) فُرم یکنواخت عقد قرضالحسنه ابلاغی طی بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ اداره کل مقرّرات و مطالعات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از حیث مغایرت قانونی و شرعی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد درخواست است. “
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پول شویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
جهت اطّلاع مدیران عامل کلّیه بانک های دولتی، غیردولتی، شرکت دولتی پست بانک و مؤسّسات اعتباری ارسال می گردد.
با سلام؛
احتراماً، در اجرای تبصره ذیل ماده (۲۳) «قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار» مصوّب ۱۳۹۰/۱۱/۱۶ مجلس شورای اسلامی، موضوع «یکنواخت سازی فرم عقود تسهیلات بانکی» بدین وسیله به پیوست فرم «قرارداد قرضالحسنه» که در یک هزار و یکصد و نود و چهارمین جلسه مورخ ۱۳۹۳/۱۱/۲۱ شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده است؛ جهت اجرا ایفاد میگردد. لازم به ذکر است که مصوبه فوق الذکر از تاریخ ۱۳۹۴/۲/۱ لازم الاجرا بوده و از آن تاریخ، تمامی قراردادهای جدید مربوط به عقد مذکور باید صرفاً بر اساس فرم های پیوست این بخشنامه تنظیم و منعقد گردد. لذا ضروری است تا زمان لازم الاجرا شدن این مصوبه، تمامی تمهیدات لازم از جمله چاپ و توزیع فُرم یکنواخت قرارداد قرضالحسنه با سربرگ آن بانک / مؤسّسه اعتباری فراهم شود. لازم به ذکر است که تمامی قراردادهای منعقده تا قبل از تاریخ لازم الاجرا شدن مصوبه موضوع این بخشنامه، تا پایان مدّت اعتبار قراردادهای موصوف، کماکان به قوّت خود باقی خواهد ماند و تابع ضوابط و مقرّرات زمان انعقاد قرارداد می باشد. ضمناً در راستای اجرای صحیح مصوبه مذکور مقتضی است:
۱. اطّلاع رسانی کامل برای عموم در خصوص قرارداد قرضالحسنه به طرق ممکن از جمله قراردادن فُرم آن قرارداد در پایگاه اطّلاع رسانی آن بانک / مؤسّسه اعتباری صورت پذیرد.
۲. قبل از انعقاد و یا امضای قرارداد صدرالذکر، تمهیداتی اتّخاذ گردد تا مشتری ضامن و وثیقه گذار از مفاد آن آگاهی کامل کسب نموده و نسخه ای از قرارداد مذکور به همراه مقرّرات و ضوابط مصرّح در آن، در اختیار مشتری، ضامن و وثیقه گذار قرار گیرد.
۳. پس از انعقاد و امضای قرارداد، نسخه ای از آن را که دارای ارزش قانونی یکسان با سایر نسخ می باشد، در اختیار طرفین قرارداد (تسهیلات گیرنده، ضامن یا ضامنین و وثیقه گذار یا وثیقه گذاران ) قرارگیرد.
بدیهی است هر نوع تغییر در ارکان و مفاد این قرارداد صرفاً توسط شورای پول و اعتبار امکان پذیر می باشد. با عنایت به موارد فوق الذکر، خواهشمند است دستور فرمایند مراتب به قید تسریع به تمام واحدهای ذی ربط ابلاغ شده و بر حُسن اجرای آن، اهتمام و نظارت جدی به عمل آورند.
– مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پول شویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی – بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
«قرارداد قرضالحسنه»
ماده ۱- طرفین قرارداد:
این قرارداد بر اساس قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) مصوب ۱۳۶۲/۶/۸ مجلس شورای اسلامی و آییننامهها، دستورالعملها و بخشنامههای ابلاغی از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بین امضاکنندگان زیر منعقد می گردد:
الف- بانک / مؤسّسه اعتباری ــــــــــــــــــــــــــــــ شعبه ــــــــــــ کد ـــــــــ به نشانی ــــــــــــــــــــــــــــــ با نمایندگی آقای / خانم ـــــــــــــــــ به عنوان قرض دهنده که از این پس در این قرارداد بانک / مؤسّسه اعتباری نامیده می شود.
…………….
ماده ۹ – قرض گیرنده و ضامن / ضامنین به طور غیر قابل رجوع به بانک / مؤسّسه اعتباری اجازه و اختیار دادند هر گونه مطالبات خود ناشی از این قرارداد را اعم از مستقیم یا غیر مستقیم پس از سر رسید یا حال شدن دیون و در صورت عدم پرداخت، از موجودی هر یک از حساب ها (ریالی و ارزی)، اموال و اسناد آنان نزد بانک / مؤسّسه اعتباری و یا بانک ها و سایر مؤسّسات اعتباری رأساً و بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی برداشت نموده و به حساب بدهی قرض گیرنده منظور نماید. در صورتی که وجوه به صورت ارزی باشد بانک / مؤسّسه اعتباری آن را به نرخ اعلامی از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران محاسبه و برداشت می نماید. اقدام بانک / مؤسّسه اعتباری دراین خصوص برای قرض گیرنده و ضامن / ضامنین غیر قابل اعتراض و لازم الاتباع می باشد.
تبصره ۱- هر گونه وجوهی که پس از سر رسید یا به تعویق افتادن مطالبات این قرارداد به بانک / مؤسّسه اعتباری پرداخت و یا از حساب ها و اموال و اسناد برداشت می شود، ابتدا بابت هزینه های قانونی منظور شده و مابقی بین سه جزء مانده اصل قرضالحسنه اعطایی، کارمزد و وجه التزام تأخیر تأدیه دین تسهیم بالنسبه میشود.
تبصره ۲- بانک / مؤسّسه اعتباری اقدامات موضوع این ماده را پس از اجرایی نمودن، از طریق نشانی مندرج در ماده (یک) این قرارداد و اصلاحیه های اعلامی احتمالی، حسب مورد به قرض گیرنده و ضامن / ضامنین اطّلاع میدهد.
…………………
این قرارداد در ۲۰ ماده و ۶ تبصره و در ……… نسخه تنظیم و به رؤیت کامل بانک / مؤسّسه اعتباری، قرض گیرنده، ضامن / ضامنین و وثیقهگذار / گذاران رسید و ایشان ضمن اقرار به اطّلاع و آگاهی کامل از مفاد این قرارداد و پذیرش تبعات حقوقی و قانونی ناشی از آن، به امضای تمامی صفحات آن مبادرت نمودند و یک نسخه از این قرارداد به هر یک از آنها تسلیم گردید. “
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۰۴/۱۷۵۶۷۱ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۹ توضیح داده است که:
” ۱- براساس ماده ۲۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار مصوّب ۱۳۹۰ و تبصره آن، این بانک مکلّف گردیده به منظور ایجاد تراضی و عادلانه نمودن قراردادها فرم های یکنواختی را برای هر یک از عقود اسلامی که منجر به اعطاء تسهیلات می شوند تهیه و به تصویب شورای پول و اعتبار برساند. در این راستا فرم یکنواخت قرارداد قرضالحسنه به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده و متعاقب آن طی بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳اداره کل مقرّرات، مجوزّهای بانکی و مبارزه با پول شویی این بانک جهت اجرا به شبکه بانکی کشور ابلاغ گردیده است.
۲- در خصوص ادّعای خواهان مبنی بر مغایرت ماده ۹ فرم الحاقی قرارداد قرضالحسنه با ماده یک قانون «تسهیل اعطاء تسهیلات بانکی و کاهش هزینه های طرح و تسریع در اجراء طرح های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانک ها» مصوّب ۱۳۸۶ مستحضر می دارد ماده یک قانون یاد شده، درمقام بیان ممنوعیت دریافت وثیقه خارج از ارزش دارایی و عواید آتی طرح توسط بانک ها در طرح های تولیدی می باشد، بنابراین بنا به تصریح قانونگذار حکم این ماده منحصر به تسهیلات پرداختی در طرح های تولیدی (اعم از کالا و خدمت) بوده و اساساً همان گونه که در عنوان این قانون و صدر ماده یک آن تصریح شده، هدف از وضع این قانون تسهیل و تقویت سرمایه گذاری در طرح های تولیدی می باشد. لذا تسرّی احکام آن به تسهیلات پرداختی در سایر سر فصل ها فاقد وجاهت قانونی است. مضافاً این که در فراز پایانی ماده یک به «دوره مشارکت» اشاره گردیده که صرفاً در خصوص عقود مشارکتی (ازجمله مضاربه، مشارکت مدنی و …)قابل تصوّر بوده و نتیجتاً حکم مندرج در این ماده از عقود مبادله ای (از جمله قرضالحسنه) منصرف است. بنابراین به دلیل خروج موضوعی عقد قرضالحسنه از ماده یک قانون «تسهیل اعطاء تسهیلات بانکی و …» مفاد فرم قرارداد قرضالحسنه منطقاً نمی تواند مغایرتی با ماده مذکور داشته باشد.
۳- با توجّه به عدم تعلّق سود به تسهیلات قرضالحسنه و مشخص بودن نرخ کارمزد این تسهیلات، گیرنده تسهیلات و ضامنین از ابتدا به حدود مسیولیت خود در بازپرداخت آگاهی داشته و وجود عبارت «غیرمستقیم» در متن مقرّر مورد اعتراض، موجب غرری شدن معامله نمی گردد.
۴- به لحاظ کمبود منابع قرضالحسنه و تکالیف متعدّدی که حسب قوانین و مقرّرات موضوعه جهت اعطای وام های قرضالحسنه بر عهده شبکه بانکی کشور گذارده می شود و با نظر داشت به ضرورت بازگشت هر چه سریع تر وام های مذکور به منظور میسّر شدن اعطای تسهیلات به تعداد بیشتری از مشمولین، حذف و کاهش ضمانت اجراهای قراردادی صرفاً منجر به صعوبت وصول مطالبات بانک ها و بالتبع عدم امکان پرداخت تسهیلات قرضالحسنه به سایر مشمولین خواهد شد.
با عنایت به مراتب فوق و عدم مغایرت مقرره مورد اعتراض با قوانین و مقرّرات حاکم، صدور رای شایسته مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعا است. “
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ۱۴۰۵/۴/۲۳ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجّه به این که هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء شماره ۹۴۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۲۸۵ –۱۳۹۴/۱۲/۴و شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۰۶۴ – ۱۳۹۸/۱/۲۰ با استناد به ماده یک قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینههای طرح و تسریع در اجرای طرح های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانک ها مصوّب سال ۱۳۸۶ حکم به ابطال مقرّراتی صادر کرده است که متضمّن اعطای اختیار به بانک عامل جهت رجوع به کلّیه حساب های مشتری و ضامنین و نیز برداشت هرگونه مطالبات اعم از مستقیم (تسهیلات اخذ شده) و غیرمستقیم از اموال آنها بودهاند، بنابراین ماده ۹ فُرم یکنواخت عقد قرضالحسنه منضم به بخشنامه شماره ۹۳/۲۴۶۰۵۵ مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۲۳ اداره کل مقرّرات و مطالبات بانکی بانک مرکزی خلاف قانون و خارج از اختیار است و مستند به بند یک ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
