پیام رای:
به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق تبصره های مورد نظر شورای نگهبان از بخشنامه شماره ۹۸/۲۵۰۹۷۷- ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق خلاف شرع است و بطلان آن از تاریخ صدور اعلام گردید.
مشخصات دادنامه
تاریخ دادنامه: 1404/۵/۱۴
شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۱۵۷۵۶۰
شماره پرونده: ۹۸۳۴۷۳- ۹۸۳۵۳۷- ۹۹۰۰۱۲۵
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان فرزاد اماندار، مصطفی کلکی بخشایشی و محمدرضا قدیانی
طرف شکایت: سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۲۵۰۹۷۷/۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
گردش کار:
شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه و لایحه تکمیلی ابطال بخشنامه شماره ۲۵۰۹۷۷/۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
“اقدام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بدون صدور بخشنامه و مجوز لازم از سوی ریاست قوه قضائیه و بدون طی مراحل اطّلاع رسانی قبلی در تاریخ ۱۳۹۸/۱۱/۳ به صورت برخط در سامانه ثبت انجام و در تاریخ ۱۳۹۸/۱۱/۵ اجرایی گردید. همچنین طبق ماده ۳۴ قانون حمایت خانواده مصوّب ۱۳۹۱ عملاً خیل عظیمی از مردم که در زمان مقرّر و مواعد قانونی دادنامه‌های خود را در جهت ثبت طلاق به دفترخانه طلاق تحویل داده بودند با خیال آسوده که تا سه ماه امکان ثبت دارند، به ناگاه با مراجعه به دفترخانه و عدم امکان ثبت طلاق به دلیل محدودیت سقف طلاق، همگی با ابطال دادنامه‌های خود به دلیل گذر از ۳ ماه اعتبار قانونی رو به رو شدند.
پس از اعمال شتاب زده سازمان ثبت در اجرای طرح محدودیت سقف ثبت طلاق توسط دفترخانه‌ها، آن را نسبت به گذشته تعمیم داده و تمامی دفترخانه‌هایی که در گذشته از میزانی که در تاریخ ۱۳۹۸/۱۱/۵ مشخص شده است، میزان ثبت بالاتری را داشته‌اند، از حق قانونی ثبت طلاق محروم کرده که همان طور که مستحضر هستید این برخلاف اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین و بخشنامه‌ها مستند به ماده ۴ قانون مدنی و ماده ۱۱ قانون مجازات اسلامی است.
علاوه بر آن، حقوق مکتسبه که در طول یک زمان معقول و به گونه ای قانونی و مشروع شکل گرفته و یا ثبات یافته با تغییر قانون از بین نرفته و قانون سابق بعد از نسخ نیز توسط قانون جدید حکومت خواهد داشت. آراء شماره ۴۳۰ مورخ ۱۳۸۶/۶/۱۸ در خصوص سلب حق مکتسب، ۵۴۴ مورخ ۱۳۸۳/۱۰/۲۷ راجع تغییر حق مکتسب، ۳۸۹ مورخ ۱۳۸۶/۶/۴ و ۷۰۵ مورخ ۱۳۸۳/۲/۱۰ تحدید حق مکتسب که از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده، اصل عطف به ماسبق نشدن قانون را در مورد حقوق مکتسبه قانونی و لزوم احترام به این اصل را پذیرفته است.
بر مبنای اصل ۱۷۰ قانون اساسی، شورای نگهبان نیز تاکنون سه تفسیر راجع به قلمرو زمانی مصوبه ابطال شده ارائه نموده است.
علی هذا با توجه به موارد گفته شده و نیز حاکمیت قانون در اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین، که می گوید اصل بر این است که قوانین و مقرّرات اثر «قهقرایی» ندارند، به عبارت دیگر تعیین تأثیر قهقرایی قانون خلاف اصل کلّی و در حیطه صلاحیت‌های اختصاصی قانونگذار (مجلس شورای اسلامی و با وضع قوانین) است و سایر مقامات به هیچ وجه حق عطف به ماسبق نمودن قوانین را نخواهد داشت. به همین سبب به دلیل عدم رعایت این اصل توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مراتب ابطال اقدامات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را به دلیل خروج از صلاحیت و عدم احترام به حقوق مکتسبه قرار گرفته، خواستاریم.”
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای احدی از شاکیان (آقای فرزاد اماندار) ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۲- ۴۲۰۵- ۹۸ تا ۵ مورخ ۱۳۹۹/۱/۱۵ ثبت دفتر اداره کل امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصّصی دیوان عدالت اداری شده به طور خلاصه توضیح داده است که:
“۱- مستند به قاعده «الناس مسلطون علی اموالهم» که یک قاعده فقهی و شرعی می‌باشد، اعمال سازمان ثبت برخلاف آن بوده و اعمال محدودیت در کسب و کار و از بین بردن منافع مالی و معنوی که با صدور مجوّز سر دفتری طلاق و ازدواج برای سردفتر و اعضای دفترخانه‌ها متصوّر بوده است، خلاف شرع می‌باشد و حقوق مکتسبه که در طول زمان معقول شرعی و قانونی شکل گرفته را از بین برده است.
۲- مستند به ماده ۴ قانون مدنی و ماده ۱۱ قانون مجازات اسلامی و عرف و رویه قضایی حاکم و نیز آراء دیوان عالی کشور به شماره‌های ۷۱ مورخ ۱۳۵۳/۹/۴ و ۲۰۰ مورخ ۱۳۶۳/۸/۲۹ و نیز اصل ۷۷ و ۱۶۹ قانون اساسی و نیز آراء شماره ۶۷۸ مورخ ۱۳۸۵/۹/۲۶ و ۷۴۸ مورخ ۱۳۸۰/۸/۱۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، اقدامات سازمان ثبت خلاف قانون و اصول مسلم دکترین حقوقی و نیز رویه قضایی و شرع حاکم می‌باشد.
۳- اقدامات سازمان ثبت در جهت اعمال محدودیت ثبت وقایع عملاً منجر به انحصارطلبی و خودکامگی برای عده ای گردیده است که مستند به اصل ۳ قانون اساسی (بندهای ۶، ۸ و ۹ خلاف قانون است و مستند به بند ۱۴ اصل ۳ قانون اساسی با توجه به این که امنیت قضایی عادلانه و تساوی عموم را خدشه دار نموده است، خلاف قانون می‌باشد.
۴- مستند به اصل ۴۶ قانون اساسی که مقرّر داشته است هرکس مالک حاصل کسب و کار مشروع خویش است و هیچ کس نمی تواند امکان کسب و کار را از دیگری سلب کند، اقدامات خلاف قانون سازمان ثبت این اصل قانون اساسی را نیز نادیده گرفته است.
۵- با توجه به موارد از پیش گفته شده این اقدامات خودسرانه سازمان ثبت رقابت سالم در جهت کسب و کار شرعی و اسلامی را در میان سردفتران از بین برده است و در تضاد و تناقض با آیه ۹۵ سوره نساء، آیه ۲۰ سوره توبه، آیه ۸ سوره الحشر، آیه ۲۰ سوره المزمل، آیه ۶۱ سوره هود و سایر آیات و روایات اسلامی و سیره پیشوایان دینی معصوم و ائمه اطهار (علیه السلام) می‌باشد.
پس از اقدام قشر عظیمی از سردفتران جهت صدور دستور موقّت و فوری جهت جلوگیری از اقدامات خلاف قانون و شرع و عرف سازمان ثبت، تمامی دادخواست‌های دستور موقّت رد شد. النهایه در تاریخ ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ به شماره ۲۵۰۹۷/۹۸ [۲۵۰۹۷۷/۹۸] توسط سازمان ثبت بخشنامه ای صادر گردید که در آن تاریخ و اجرا را از تاریخ ۱۳۹۹/۱/۱ اعلام نمودند که خود این بخشنامه اعمال عملیات سابق سازمان ثبت را در محدودیت ثبت طلاق از تاریخ ۱۳۹۸/۱۱/۵ و عطف به ماسبق شدن آن از تاریخ ۱۳۹۸/۱/۱ ناقض و نقیض نموده و در تعارض با آن می‌باشد.
حالیه مستند به موارد از پیش گفته شده و مارالذکر تقاضای ابطال بخشنامه فوق و تمامی اقدامات خلاف قانون سازمان ثبت قبل از بخشنامه فوق را از آن مرجع، جهت جلوگیری از ورود ضرر و زیان‌های بیش از پیش این قشر مظلوم را داریم.”
همچنین در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شکات دیگر (آقایان محمدرضا قدیانی و مصطفی کلکی بخشایشی) ارسال شده بود، ایشان به موجب لایحه ای که به شماره ۹۹-۱۷۴-۳ مورخ ۱۳۹۹/۳/۲۱ و ۳-۲۷-۹۹ و ۴ مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۳ ثبت دفتر اداره کل امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصّصی دیوان عدالت اداری شده، به طور خلاصه توضیح داده اند که:
” الف: طرح موسوم به سهمیه بندی ثبت طلاق به استناد اطلاق بند آخر اصل ۵۸ و قسمت اخیر اصل ۱۳۸ و اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ و بند ۲ اصل ۱۵۶ از قانون اساسی و اصول مسلم حقوقی که نمی توان آزادی‌های مشروع اشخاص را سلب نمود، به طوری که در مواد ۹۵۷- ۹۶۱ قانون مدنی از سلب حریت بحث شده است و مخالف اخلاق حسنه می‌باشد.
ب: اجرای چنین طرحی مردم را به حرج و سختی می اندازد و طبق قاعده فقهی «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» نباید هیچ ضرر و حرجی بر مردم وارد شود.
لذا به لحاظ عدم رعایت منافع عمومی از نظر شرعی، اجرای این طرح ایراد شرعی دارد که متعاقباً استعفاء شرعی ارسال می گردد. علی هذا با توجه به مطالب معنونه صدور تصمیم شایسته وفق دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.”
متن بخشنامه مورد شکایت
“شماره: ۲۵۰۹۷۷/۹۸ تاریخ: ۱۳۹۸/۱۲/۲۵
مدیران کل محترم ثبت اسناد و املاک کشور
سلام علیکم،
با استفاده از ملاک ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران بدین وسیله جدول تعیین تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق و تبصره های مربوط (در دو صفحه) که به تصویب ریاست معظّم قوه قضائیه و طی نامه شماره ۱۰۰/۱۸۹۹۲۱/۹۰۰۰- ۱۳۹۸/۱۱/۱۳ به این سازمان اعلام شده است. جهت ابلاغ و اجرا از تاریخ ۱۳۹۹/۱/۱ به پیوست ارسال می شود.- رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و رئیس قوه قضاییه
ردیف- انواع ثبت / اقدامات ….- تعرفه
۱- ثبت واقعه ازدواج- ۰۰۰/۰۰۰/۴ ریال.
۲- ثبت واقعه طلاق رجعی- ۰۰۰/۰۰۰/۵ ریال.
۳- ثبت واقعه طلاق بائن- ۰۰۰/۰۰۰/۵ ریال.
۴- صورتجلسه طلاق رجعی- ۰۰۰/۵۰۰/۱ ریال.
۵- صدور اجراییه- ۰۰۰/۵۰۰/۱ ریال.
۶- صدور اخطاریه و اطّلاع نامه- ۰۰۰/۴۰۰ریال.
۷- تهیه رونوشت از ثبت واقعه ازدواج و طلاق- ۰۰۰/۵۰۰ ریال.
۸- ثبت رجوع و رجوع به مابذل و بذل مدّت و فسخ نکاح- ۰۰۰/۰۰۰/۱ ریال.
۹- ابطال سند ازدواج و طلاق طبق حکم مرجع قضایی- ۰۰۰/۵۰۰ ریال.
۱۰- استعلام- ۰۰۰/۴۰۰ ریال.
۱۱- تنظیم و صدور هر برگ قبض- ۰۰۰/۲۰ ریال.
تبصره ۱- مبالغ مربوط به قیمت اوراق و اعلامیه و دفترچه اسناد به میزان تعرفه تعیین شده، به صورت جداگانه وصول می شود.
تبصره ۲- سردفتران ازدواج و طلاق تحت هیچ عنوان حق دریافت وجوهی بیش از تعرفه تعیین شده فوق را نداشته و مکلّفند این تعرفه را در محل مناسب در دفترخانه به نحوی که در معرض دید مراجعین باشد نصب نمایند.
تبصره ۳- هزینه تعیین شده بابت رونوشت هر ازدواج و طلاق مقطوع بوده و دریافت هرگونه وجه دیگر ممنوع می‌باشد.
تبصره ۴- هزینه صدور اجراییه مقطوع بوده و دریافت هرگونه وجه دیگر بابت نسخ، تعداد متعهّدین و اوراقی اضافه ممنوع است.
تبصره ۵- جهت ایجاد تعادل در فعالیت و حق التحریر دریافتی دفاتر طلاق، سقف سالانه حق التحریر دریافتی هر دفترخانه طلاق معادل میانگین ثبت وقایع طلاق توسط دفاتر شهرستان مرکز استان مربوط در سال قبل به علاوه ۲۰ درصد خواهد بود. سازمان ثبت از طریق سیستم الکترونیک ثبت اقدامات لازم را به عمل آورد.
تبصره ۶- سردفتران طلاق مکلّفند در اجرای تبصره ۲ ماده ۷۵ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به ازای ثبت هر واقعه طلاق، مبلغی معادل ده درصد حق التحریر تعیین شده را از متقاضی ثبت طلاق اخذ و به حساب شماره ۲۰۰۱۰۱۳۲۰۱۰۱۹۲۷۴ نزد بانک مرکزی (قابل پرداخت در کلّیه شعب بانک ملّی) واریز نمایند.”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به موجب لوایح شماره ۶-۴۲۰۵-۹۸ مورخ ۱۳۹۹/۲/۱۶، ۵-۱۷۴-۹۹ مورخ ۱۳۹۹/۵/۲۹ و ۹۹-۲۷-۱۳ مورخ ۱۳۹۹/۴/۷ اجمالاً توضیح داده است که:
“حسب دستور ریاست معظّم قوه قضائیه و در اجرای بند ۱۳ سیاست‌های کلی خانواده رهبر معظّم انقلاب اسلامی و به منظور جلوگیری از سوء استفاده و توالی فاسد از تجمع دفاتر طلاق در مجاورت دادگاه‌های خانواده و حذف شیوه‌های نامناسب از قبیل گماردن اشخاص در محل‌های تردد مراجعین در دادگاه‌های خانواده و تبلیغات دلالان جهت هدایت زوجین به دفترخانه خاص برای ثبت واقعه طلاق و حتّی المقدور ایجاد فرصت به زوجین جهت تأمل و انصراف از ثبت فوری واقعه طلاق و حذف آمار بالای ثبت طلاق در تعدادی از دفاتر و جلوگیری از سوء جریان امور دفترخانه و برقراری عدالت نسبی در بین دفاتر طلاق، نحوه تقسیم اسناد طلاق در سامانه، آمار تعداد دفاتر طلاق و فعّال و تعداد ثبت وقایع طلاق در سطح کشور بررسی شد و مقرّر گردید: «میانگین آمار دفاتر طلاق شهر مرکز استان در سال ۱۳۹۷ محاسبه و با ۲۰ درصد افزایش عدد حاصل به عنوان سقف سالیانه تعداد طلاق قابل ثبت توسط دفاتر طلاق در کلّیه شهرهای استان در نظر گرفته شود.» لذا مراتب در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق اطّلاع رسانی گردید که پس از تاریخ ۱۳۹۸/۵/۱۲ ایجاد محدودیت ثبت واقعه طلاق برای هر دفترخانه طلاق در سامانه ثبت وقایع ازدواج و طلاق در هر استان لازم الاجرا می‌باشد.
ضمناً، بخشنامه فوق الذکر در راستای اجرای بند ۱۳ سیاست‌های کلی خانواده رهبر معظّم انقلاب و حسب دستور ریاست معظّم قوه قضائیه صادر گردیده و در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران چاپ و منتشر شده است. فلذا بنا به دلایل فوق الذکر، رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”
در خصوص خواسته شاکیان مبنی بر ابطال بخشنامه شماره ۲۵۰۹۷۷/۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، معاون قضایی در امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصّصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری به موجب بند (ب) دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۷۸۹۳۴۷ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۱، با عنایت به این که براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲، صرفاً رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراض اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه‌ها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بوده درحالی که بخشنامه شماره ۲۵۰۹۷۷/۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در مقام ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق و تبصره های مربوط که به تصویب رئیس قوه قضائیه رسیده است، صادر شده و واجد هیچ گونه حکم الزام آور حقوقی مستقلی نیست، قرار رد شکایت صادر کرده است. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند ۲ از ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام به عمل آمد و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۴۹۰۱/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۵ اعلام کرده است که:
“رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیت
عطف به نامه شماره ۹۸۰۴۲۰۵ مورخ ۱۳۹۹/۳/۱۷؛
موضوع بخشنامه شماره ۲۵۰۹/۹۸ [۲۵۰۹۷۷/۹۸]- ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۰ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
– اطلاق تبصره های مورد شکایت نسبت به مواردی که باعث محروم شدن مردم از رجوع به مراکزی که خدمات را مناسب عرضه می کنند و وجهی برای محروم کردن مردم نیست، خلاف موازین شرع است. گرچه در مواردی که مصلحت اقتضاء کند، تنظیم مقرّرات جهت موارد ذکر شده به نحوی که حقوق مردم و نیز حقوق سردفتران به صورت عادلانه محفوظ باشد، بلااشکال است.”
با توجه به مراتب پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۴۹۰۱/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۵ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق تبصره های مورد شکایت نسبت به مواردی که باعث محروم شدن مردم از رجوع به مراکزی که خدمات را مناسب عرضه می کنند و وجهی برای محروم کردن مردم نیست، خلاف موازین شرع است. گرچه در مواردی که مصلحت اقتضاء کند، تنظیم مقرّرات جهت موارد ذکرشده به نحوی که حقوق مردم و نیز حقوق سردفتران به صورت عادلانه محفوظ باشد، بلااشکال است.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق تبصره های مورد نظر شورای نگهبان از بخشنامه شماره ۲۵۰۹۷۷/۹۸- ۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در خصوص ابلاغ تعرفه حق التحریر دفاتر ازدواج و طلاق خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری – احمدرضا عابدی
