رای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری درمورد رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع ترافعی و تشخیصی

شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۰۳۶۱۸۴

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۴/۳۱

شماره پرونده: ۰۳۰۴۱۴۷

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: اعلام تعارض در آرای شعب دیوان عدالت اداری

اعلام کننده تعارض: آقای مهدی فرد محمدیان معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور اداری، استخدامی و فرهنگی

گردش کار:

 معاون قضایی امور اداری، استخدامی و فرهنگی دیوان عدالت اداری طی گزارش شماره ۲۹۹/۱۸۶۷۱۵/۲۰۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۴ به رییس دیوان عدالت اداری اعلام کرده است که:

“احتراماً، مستحضرید که برابر تبصره ۳ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری، مقصود از «مراجع اختصاصی اداری» کلّیه مراجع و هیات هایی است که به موجب قوانین و مقرّرات قانونی، خارج از مراجع قضایی تشکیل می شوند و اقدام به رسیدگی به اختلافات، تخلّفات و شکایاتی می کنند که در صلاحیت آن ها قرار داده شده است و همچنین هیات هایی که به موجب قوانین و مقررات قانونی تشخیص موضوعاتی از قبیل صلاحیت های علمی، تخصّصی، امنیّتی و گزینشی به عهده آن ها واگذار شده باشد.

مطابق تبصره ۲ ماده ۳ قانون یاد شده، شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از عمومی و خصوصی از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ همان قانون، «مستقیماً» در شعب تجدیدنظر مطرح و مورد رسیدگی قرار می گیرد.

در همین راستا، شعبه سی و دوم تجدیدنظر، طی دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۴۳۶۲۰۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۱ در دعوی اعتراض به تصمیم کمیسیون پزشکی، با این استدلال که قانونگذار در تبصره ۳ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری، کلّیه مراجع اختصاصی اداری را در مقام تعریف به دو دسته «تشخیصی» و «قضایی» تقسیم نموده است و آن قسمت از این دعاوی، که قابلیت طرح مستقیم در شعب تجدیدنظر دارد، مختص به دعاوی بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری است. چرا که اولاً در تبصره ۲ ماده ۳ قانون اخیر، بعد از مراجع اختصاصی اداری «موضوع بند ۲ ماده ۱۰ قانون موصوف» تصریح شده است؛ ثانیاً وفق مواد ۶۳ و ۶۴ قانون دیوان عدالت اداری، نحوه رسیدگی هریک از دو دسته مراجع اختصاصی «قضایی» و «تشخیصی» متفاوت است، ثالثاً حسب مواد ۷ و ۳۴۹ قانون آیین دادرسی مدنی، حذف رسیدگی شعب بدوی استثناء و خلاف اصل است، بنابراین رسیدگی به دعاوی نقض رای یا تصمیم مراجع «تشخیصی» موضوع ماده ۶۴ قانون دیوان عدالت اداری، بدواً در صلاحیت شعب بدوی است.

اما شعبه سی ام تجدیدنظر به موجب دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۳۶۲۸۴۹ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۳، موضوع دعوی اعتراض نسبت به رای کمیسیون ماده ۲۰ قانون امور پزشکی و دارویی (با پذیرش صلاحیت ابتدایی و مستقیم شعبه تجدیدنظر راجع به دعاوی مراجع اختصاصی تشخیصی) مبادرت به رسیدگی و صدور رای نموده است. بدین ترتیب، شعب فوق الذکر در استنباط از مصادیق تبصره ۲ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری، آرای متعارضی صادر نموده اند که جهت صدور رای وحدت رویه، موضوع ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری اعلام می گردد.”

متعاقباً رای شعبه ۳۲ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۷۳۳۳۱ مورخ ۱۴۰۴/۱/۱۹ نیز از سوی معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی به عنوان رای معارض رای شعبه ۳۰ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در دستورکار بررسی تعارض آراء قرار گرفت.

مفاد آرای موضوع تعارض به قرار زیر است:

  الف: شعبه ۳۲ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در پرونده های شماره ۱۴۰۳۳۱۹۲۰۰۰۱۲۱۲۷۹۵ و ۱۴۰۳۳۱۹۲۰۰۰۱۶۳۶۴۸۱ به ترتیب در رسیدگی به دادخواست های اعتراض به تصمیم  رای کمیسیون پزشکی و اعتراض به ابطال تصمیم کمیسیون ماده ۲۰ داروخانه ها به موجب دادنامه های شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۴۳۶۲۰۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۱ و ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۷۳۳۳۱ مورخ ۱۴۰۴/۱/۱۹ به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است:

” نظر به این که یکم- قانونگذار در تبصره ۳ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری ‏کلّیه مراجع اختصاصی اداری را تعریف نموده است و به دو دسته کلّی تقسیم نموده است؛ الف- کلّیه مراجع و هیات هایی که به ‏موجب قوانین و مقرّرات قانونی، خارج از مراجع قضایی تشکیل می شوند و اقدام به رسیدگی به اختلافات، تخلّفات و شکایاتی می ‏کنند که در صلاحیّت آنها قرار داده شده است. ب-کمیسیون ها و هیات هایی که به موجب قوانین و مقرّرات قانونی تشخیص ‏موضوعاتی از قبیل صلاحیّت های علمی، تخصّصی، امنیّتی و گزینشی به عهده آنها واگذار شده است. دوم- در تبصره ۲ ماده ۳ ‏قانون دیوان عدالت اداری شکایات و اعتراضات از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ ماده ۱۰ قانون ‏مستقیماً در شعب تجدیدنظر مطرح و مورد رسیدگی قرار می گیرند و بعد از عبارت مراجع اختصاصی اداری قید موضوع بند ۲ ‏ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری نیز وجود دارد و رابطه بین «مراجع اختصاصی اداری» و «مراجع اختصاصی اداری موضوع ‏بند ۲ ماده ۱۰» عموم و خصوص مطلق بوده و بدیهی است با وجود تعاریف مذکور استفاده از قید در حکم قانونی مذکور زاید و ‏بیهوده نیست. سوم- در صدر ماده ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری چنین حکم شده است که شعبه رسیدگی کننده در مقام رسیدگی به ‏آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند ۲ ماده ۱۰ این قانون به شرح زیر اقدام می کند و در ماده ۶۴ همان قانون نیز نحوه رسیدگی ‏به تصمیمات کمیسیون ها و هیات هایی که به موجب قوانین و مقرّرات قانونی تشخیص موضوعاتی از قبیل صلاحیّت های ‏علمی، تخصّصی، امنیّتی و گزینشی به عهده آنها واگذار شده است مورد حکم قرار گرفته است که کاملاً با نحوه رسیدگی مقرّر در ‏ماده ۶۳ متفاوت است.

چهارم- در انطباق هر یک از گروه های شق (الف) و (ب) بند یکم صدر‌الذکر و مواد ۶۳ و ۶۴ قانون دیوان ‏عدالت اداری، شعب در رسیدگی به اعتراض به تصمیمات مراجع اختصاصی اداری که فعالیت شبه قضایی از جنس رسیدگی به ‏اختلافات، تخلّفات و شکایات می نمایند وفق ماده ۶۳ و در رسیدگی به اعتراض و شکایت از تصمیمات مراجع اختصاصی اداری ‏که در امور علمی، تخصّصی، امنیّتی و گزینشی وفق ماده ۶۴ قانون اقدام می نمایند.

پنجم- اصل حاکم بر رسیدگی در دعاوی مندرج ‏‏ در مواد ۷ و ۳۴۹ قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی مقرّر می دارد به ماهیت هیچ دعوایی در مرحله ‏بالاتر نمی توان رسیدگی نمود مگر این که در مرحله نخستین در آن دعوا حکم صادر شده باشد و حکم تبصره ۲ ماده ۳ و  تبصره ‏یک ماده ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری ‏که رسیدگی به اعتراض به تصمیمات و آراء مراجع مذکور در بند ۲ ماده ۱۰ این قانون را ‏در صلاحیّت شعب تجدید نظر دیوان ‏عدالت اداری قرار داده خلاف اصل و استثناء بوده و می بایست به طور مضیق تفسیر شود.

‏ششم- در پرونده حاضر موضوع مطروح از تصمیمات کمیسیون های تشخیصی بوده و خارج از شمول حکم تبصره ۲ ماده ۳ و ‏تبصره یک ماده ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری است؛ از این رو هیات شعبه تجدیدنظر دیوان مستنداً به ‏احکام قانونی صدرالذکر و ‏ماده ۴۸ قانون دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیّت به اعتبار صلاحیّت و شایستگی شعب بدوی ‏دیوان عدالت اداری  صادر و ‏اعلام می دارد. قرار صادره قطعی است.‏”

ب: شعبه ۳۰ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقای ابراهیم حسینی به خواسته ابطال رای مورخ ۱۴۰۳/۴/۲۰ کمیسیون قانونی ماده ۲۰ امور داروخانه های دانشگاه علوم پزشکی فارس به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۳۶۲۸۴۹ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۳ به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

“نظر به این که به موجب دادنامه قطعی صادره از شعبه اول دیوان عدالت اداری ( به شماره ۱۵۸۱ مورخ ۱۳۹۰/۷/۱۰) دانشگاه طرف شکایت ملزم به صدور پروانه تأسیس داروخانه مربوط به نام آقای هوشنگ حسینی راد شده است، با توجه به مقرّرات قانونی حاکم (از جمله مفاد تبصره ۴ ماده ۳ قانون مقرّرات امور پزشکی …)، صرف فوت وی نمی تواند موجبی برای تعطیلی داروخانه باشد و دانشگاه می بایست نسبت به طرح درخواست شاکی درکمیسیون مربوط اقدام می نمود. با توجه به مراتب مذکور، مستنداً به بند ۴ ماده ۶۳ قانون دیوان عدالت اداری، تصمیم مورد اعتراض نقض و موضوع جهت رسیدگی مجدّد به کمیسیون قانونی ماده ۲۰ دانشگاه اعلام می گردد. این رای قطعی است.”

با احراز تعارض آراء توسط رییس دیوان عدالت اداری، پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۴/۳۱ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف. تعارض بین دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۳۶۲۸۴۹ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۳ صادره از شعبه سی‌ ام تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و آراء شماره‌ ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۴۳۶۲۰۱ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۱ و ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۰۷۳۳۳۱ مورخ ۱۴۰۴/۱/۱۹ صادره از شعبه سی ‌و ‌دوم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری از جهت شمول یا عدم شمول حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری (الحاقی ۱۴۰۲/۲/۱۰) نسبت به دعاوی اعتراض به آراء و تصمیمات مراجع تشخیصی موضوع قسمت اخیر تبصره ۳ ماده مذکور محرز است.

ب. اولاً مراجع اختصاصی اداری در تبصره ۳ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری (الحاقی ۱۴۰۲/۲/۱۰) که متضمن هر دو دسته مراجع ترافعی و تشخیصی است، بدین نحو تعریف شده که : «مقصود از مراجع اختصاصی اداری کلّیه مراجع و هیات هایی است که به‌ موجب قوانین و مقررات قانونی، خارج از مراجع قضایی تشکیل می‌‌شوند و اقدام به رسیدگی به اختلافات، تخلّفات و شکایاتی می‌‌کنند که در صلاحیت آن ها قرار داده شده است. نظیر هیات های رسیدگی به تخلّفات اداری، کمیسیون های مواد ۹۹ و ۱۰۰ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴/۴/۱۱ با اصلاحات و الحاقات بعدی، هیات های حل اختلاف مالیاتی، هیات های حل اختلاف کارگر و کارفرما و کمیسیون ها و هیات هایی که به موجب قوانین و مقررات قانونی تشخیص موضوعاتی از قبیل صلاحیت های علمی، تخصّصی، امنیّتی و گزینشی به عهده آن ها واگذار شده باشد.»

ثانیاً براساس فراز نخست تبصره ۲ ماده ۳ قانون یادشده مقرر گردیده است که : «شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از عمومی و خصوصی از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ ماده ۱۰ این قانون مستقیماً در شعب تجدیدنظر مطرح و مورد رسیدگی قرار می‌گیرد…» و بنابراین تبصره مزبور در پی ایضاح مفهومی تحت عنوان «مرجع اختصاصی اداری» است و آنچه که در بند ۲ ماده ۱۰ قانون صدرالذکر قید شده، تعدادی از مراجع اختصاصی اداری (صرف نظر از تشخیصی و ترافعی بودن آن ها) است و احصای مصادیق آن نیز در بند پیش‌گفته به صورت تمثیلی است و نه حصری و از‌ این ‌رو با توجه به تعریف مذکور در تبصره ۳ ماده ۳ قانون، مراجع تشخیصی را نیز در‌بر‌می‌گیرد و هدف قانونگذار نیز این بوده است که شکایات و اعتراضات نسبت به آراء هر دو مرجع به صورت مستقیم در شعب تجدیدنظر رسیدگی شود.

ثالثاً چنانچه مقصود قانونگذار از مراجع اختصاصی اداری صرفاً مراجع شبه قضایی (ترافعی) موضوع بند ۲ ماده ۱۰ قانون بود، تنها از لفظ «آراء» استفاده می‌نمود و این در حالی است که در تبصره ۲ ماده ۳ قانون، عبارت «آراء و تصمیمات» به کار رفته و این امر مؤید آن است که اعتراض به تصمیمات مراجع تشخیصی نیز مستقیماً در شعب تجدیدنظر قابل رسیدگی است. رابعاً با توجه به اینکه ممکن است بین شعب دیوان عدالت اداری در تشخیص مصادیق مراجع ترافعی و تشخیصی وحدت نظر وجود نداشته باشد، لذا ایجاد تفاوت در رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع ترافعی (به صورت یک مرحله‌ای) و تشخیصی (به صورت دو مرحله‌ای) می‌تواند به بروز اختلاف منجر شود. بنا به مراتب فوق، دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۳۶۲۸۴۹ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۳ صادره از شعبه سی‌ ام تجدیدنظر دیوان عدالت اداری صحیح و منطبق با موازین قانونی است. این رای براساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیات های تخصصی و هیات عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم‌الاتباع است.

احمدرضا عابدی

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری