گزارش دویست و هفتاد و دومین جلسه کمیسیون ماهانه نشست‌های قضایی دادگستری کل استادی تهران
پرسش:
– در صورتی که وزارتخانه‌هایی همچون بهداشت یا علوم تحقیقات و فناوری اقدام به طرح دعوی اعسار از پرداخت هزینه دادرسی به عمل آورند و مدعی شوند که معسر از پرداخت هزینه دادرسی چه از محل حسابهای تنخواه و چه از سایر حسابهای خود می‌باشد؛
۱- آیا این دعوی قابل استماع بوده و امکان ورود به ماهیت فراهم می‌باشد یا حسب ماده ۱۵ قانون نحوه محکومیت‌های مالی باید با قرار عدم استماع دعوی مواجه شود و فرقی مابین اشخاص حقوقی دولتی و خصوصی موضوع ماده ۲۰ قانون تجارت وجود ندارد یا آنکه حکم مذکور در ماده ۱۵ قانون فوق مخصوص اشخاص حقوقی مخصوصاً اشخاص حقوقی تاجر موضوع ماده ۲۰ قانون تجارت بوده و مخصوص اعسار از محکوم به می‌باشد نه اعسار از هزینه دادرسی؟
۲- در صورتی که با فرض قابل استماع بودن ضمیمه این دعوی گواهی ذی حسابی رسمی وزارت خانه متبوع باشد به جای استشهادیه مدرک ضمیمه شده کفایت میکند یا باید حتماً اخطار رفع نقص از جهت ارائه استشهادیه صادر گردد؟
۳- با همان فرض مذکور در قبل آیا در این نوع پرونده‌ها نیازی به استماع شهادت شهود در جلسه دادرسی بوده و در صورت نیاز چه فردی باید شهادت دهد یا آنکه به جای استماع استعلام از ذی حسایی رسمی و سازمان برنامه و بودجه یا عند الزوم کارشناس و سایر ادله قابل قبول بوده و جایگزین شهادت شهود میشود؟
نظریه اکثریت (موافقان) در خصوص پذیرش دعوای اعسار دولت از پرداخت هزینه دادرسی؛
پذیرش دعوای اعسار از هزینه دادرسی برای دولت ضمن رعایت اصول دادرسی منصفانه و با استناد به قواعد کلی رویه قضایی نظریات مشورتی و ضرورت‌های عملی ممکن و قابل استماع است و مانعی قانونی برای آن وجود ندارد.
با توجه به اصول مسلم حقوقی و مبانی قانون اساسی اکثریت قضات محترم حاضر در نشست بر این باور بودند که دولت نیز می‌تواند همانند سایر اشخاص حقوقی دادخواست اعسار از پرداخت هزینه دادرسی را مطرح نماید استدلال این گروه به شرح زیر قابل تبیین است:
نخست آن که، اصل ۳۴ قانون اساسی به صراحت اعلام می‌دارد دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس می تواند برای احقاق حق به دادگاهها مراجعه نماید. این اصل به همراه اصول ۱۵۹ و ۱۶۷ مبنای مشروعیت و ضرورت دسترسی برابر به عدالت را تأمین مینماید از آنجا که اشخاص حقوقی از جمله دولت و نهادهای دولتی نیز دارای اهلیت تمتع هستند (ماده ۵۸۸ قانون تجارت) نمی‌توان آنان را از حقوق بنیادین چون طرح دعوای اعسار محروم ساخت.
دوم تفسیر ارائه شده از ماده ۱۵ قانون نحوه اجرای محکومیت‌های مالی که در آن پذیرش دعوای اعسار از سوی تجار و اشخاص حقوقی ممنوع دانسته شده صرفاً ناظر به مرحله اجرای حکم و اعسار از پرداخت محکوم به است و ارتباطی با هزینه دادرسی در مراحل ابتدایی رسیدگی ندارد این برداشت با تأکید بر عنوان قانون و سیاق مواد آن از جمله ماده ۱۳ مؤید آن است که ماده ۱۵ خروج موضوعی از بحث هزینه دادرسی دارد و نمی‌تواند مانع پذیرش دعوای اعسار دولت باشد.
سوم هیچ گونه منع صریح قانونی برای طرح چنین دعوایی از سوی دولت وجود ندارد. برعکس مواد ۵۰۴ تا ۵۱۴ قانون آیین دادرسی مدنی که به مقررات اعسار اختصاص دارند تفاوتی میان اشخاص حقیقی و حقوقی قائل نشده اند و اطلاق واژگان به کار رفته در این مواد از جمله «معسر» یا «شخص» این امر را تأیید می نماید.
چهارم از منظر عملی و اجرایی نیز عدم پذیرش دعوای اعسار از سوی دولت می‌تواند منجر به تضییع حقوق عمومی گردد. بسیاری از نهادهای دولتی در فرآیند پیگیری دعاوی به دلیل محدودیت بودجه ای پیچیدگی فرآیند تأمین اعتبار و ممنوعیت جابه جایی ردیف بودجه قادر به پرداخت هزینه‌های دادرسی در مهلتهای مقرر قانونی نیستند. در چنین شرایطی عدم پذیرش دعوای اعسار به معنای سلب امکان تجدید نظر خواهی یا اعاده دادرسی و محرومیت از رسیدگی ماهوی به دعوا است که خلاف انصاف و عدالت قضایی است.
پنجم از حیث ادله اثبات اعسار نیز نباید بر شهادت شهود ماده ۵۰۶ ق.آ.د.م) تأکید انحصاری نمود در مورد اشخاص حقوقی و به ویژه دولت شهادت شهود جای خود را به مستندات رسمی از جمله گواهی ذی حسابی گزارش دیوان محاسبات مکاتبه با سازمان برنامه و بودجه و صورتهای مالی رسمی میدهد این اسناد می‌توانند کفایت لازم برای اثبات عدم توانایی تأمین هزینه دادرسی را داشته باشند.
ششم تفکیک میان اعسار و معافیت نیز ضروری است معافیت نیاز به تصریح قانونی دارد و برای برخی نهادها مانند بنیاد مستضعفان پیش بینی شده است اما اعسار یک وضعیت موقتی و قابل اثبات است که با حقوق عام قضایی مرتبط بوده و منع قانونی برای پذیرش آن برای دولت وجود ندارد.
هفتم رویه و نظریات مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه نیز از این دیدگاه حمایت کرده اند. از جمله نظریه شماره ۷/۹۷/۲۰۵۰ مورخ ۱۳۹۷/۷/۱۴ و ۷/۹۸/۲۲۲ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۱ که بر عدم وجود منع قانونی برای پذیرش دعوای اعسار از سوی اشخاص حقوقی عمومی از جمله دولت تصریح دارد.
در نهایت اصل عدالت منع تبعیض و حمایت از حقوق عمومی اقتضا دارد که دستگاه قضایی در مواجهه با چنین دعاوی با رعایت دقت و استناد به مستندات مالی معتبر دعوای اعسار از سوی نهادهای دولتی را قابل استماع بداند و صرف اشراف مالی دولت را دلیل بر توانایی پرداخت هزینه دادرسی نپندارد چرا که امکان وجود منابع مالی به تنهایی ملازمه با قابلیت دسترسی و هزینه کرد آن در مهلت قانونی ندارد.
نظریه اقلیت (مخالفان) پذیرش اعسار دولت از هزینه دادرسی؛
اقلیت قابل توجه قضات محترم حاضر در جلسه نیز بر این باور بودند که طرح دعوای اعسار از پرداخت هزینه دادرسی توسط دولت و نهادهای عمومی دولتی فاقد وجاهت قانونی و قابلیت استماع است.
با توجه به اصول کلی آیین دادرسی ساختار حقوقی نهاد دولت سوابق تقنینی و رویه قضایی پذیرش دعوای اعسار از سوی نهادهای دولتی فاقد مبنای قانونی است و برخلاف نظم عمومی عدالت دادرسی و مصالح عالیه کشور خواهد بود. به همین دلیل دعاوی اعسار از هزینه دادرسی از سوی دولت و دستگاههای دولتی حسب ظاهر قابل استماع نبوده و باید با قرار رد دعوا مواجه گردد.
دیدگاه مخالفان بر این اصل استوار است که اعسار صرفاً در خصوص اشخاص حقیقی قابل پذیرش است و دولت به عنوان بزرگ ترین شخصیت حقوقی عمومی کشور مکلف به پیش بینی و پرداخت هزینه دادرسی است پذیرش اعسار دولت نه تنها فاقد مبنای قانونی روشن است بلکه با اصول حاکم بر نظم حقوقی بودجه عمومی عدالت قضایی و اعتماد عمومی نیز در تضاد است.
مهمترین دلایل و مستندات این دیدگاه به شرح زیر است:
۱- قانون گذاری صریح و سابقه تقنینی:
قانون گذار در مواد ۵۰۴ تا ۵۱۴ قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۱۳۷۹ که ناظر به مقررات اعسار است از تعابیری چون معسر کسی است که… استفاده کرده است. این عبارات به وضوح اشخاص حقیقی را در بر میگیرد و از اشخاص حقوقی خصوصاً دولتی سخنی به میان نیامده است. همچنین در ماده ۱۵ قانون نحوه اجرای محکومیت‌های مالی مصوب ۱۳۹۴ به طور صریح بیان شده است که دادخواست اعسار از تجار و اشخاص حقوقی پذیرفته نمیشود. اطلاق عبارت اشخاص حقوقی» در این ماده شامل نهادهای عمومی مانند دولت وزارتخانه‌ها و سازمانهای دولتی نیز میگردد.
۲- حذف معافیت دولت از قانون آیین دادرسی مدنی:
در قانون آیین دادرسی مدنی سابق مصوب ۱۳۱۸ دولت از پرداخت هزینه دادرسی معاف شده بود این معافیت در قانون جدید مصوب ۱۳۷۹ به طور کامل حذف شده و قانون گذار آگاهانه سکوت اختیار کرده است. این سکوت به معنای رفع معافیت و الزام دولت به پرداخت هزینه دادرسی تلقی میشود.
۳- اصل عمومی پرداخت هزینه دادرسی و استثنایی بودن اعسار:
در نظام ما اصل بر پرداخت هزینه دادرسی توسط خواهان است. اعسار از این هزینه یک امر استثنایی بوده و باید به صورت مضیق تفسیر شود تسری این نهاد به اشخاص حقوقی دولتی بر خلاف اصول کلی آیین دادرسی و اراده مقنن است.
۴- لزوم پیش بینی بودجه از سوی دولت:
دولت و دستگاههای اجرایی ملزم به تنظیم و تصویب بودجه سالانه اند و باید هزینه‌های احتمالی نظیر هزینه‌های دادرسی را در ردیف بودجه‌های جاری خود پیش بینی نمایند. در واقع کمبود یا نبود بودجه نمی‌تواند توجیه قانونی برای معافیت یا اعسار از هزینه دادرسی باشد پذیرش اعسار دولت عملاً موجب برهم خوردن نظم مالی دولت و تضعیف پاسخ گویی بودجه ای خواهد شد.
۵- تعارض با مصالح عمومی و پیامدهای سیاسی و اجتماعی:
پذیرش اعسار از سوی نهادهایی مانند بانک مرکزی وزارتخانه‌ها یا شرکتهای دولتی ممکن است پیامدهای خطرناک سیاسی اقتصادی و اجتماعی به دنبال داشته باشد صدور حکم اعسار برای نهادهای دولتی می‌تواند باعث تشویش اذهان عمومی سلب اعتماد مردم به دولت و تشبیه ضمنی دولت به یک نهاد ورشکسته گردد که با اصول حاکمیت ملی و اقتدار عمومی منافات دارد.
۶- پرهیز از اجتهاد در مقابل نص و تفسیر موسع:
اطلاق ماده ۱۵ قانون نحوه اجرای محکومیت‌های مالی و حذف معافیت در قانون آیین دادرسی مدنی ۱۳۷۹، بیانگر قصد روشن قانون گذار است. هرگونه تلاش برای تفسیر موسع این مقررات به نفع دولت به معنای اجتهاد در مقابل نص و مخالف با اصل قانونی بودن فرآیندهای دادرسی است.
۷- رویه قضایی و نظریات مشورتی مؤید نظر مخالفان:
رأی وحدت رویه شماره ۶۵۲ هیئت عمومی دیوان عالی کشور و نظریات متعدد اداره کل حقوقی قوه قضائیه، همگی دلالت بر آن دارند که دولت و دستگاههای تابعه اش باید هزینه دادرسی را پرداخت کنند و امکان طرح دعوای اعسار از آنان وجود ندارد.
در نهایت اصل عدالت منع تبعیض و حمایت از حقوق عمومی اقتضا دارد که دستگاه قضایی در مواجهه با چنین دعاوی با رعایت دقت و استناد به مستندات مالی معتبر دعوای اعسار از سوی نهادهای دولتی را قابل استماع بداند و صرف اشراف مالی دولت را دلیل بر توانایی پرداخت هزینه دادرسی نپندارد چرا که امکان وجود منابع مالی به تنهایی ملازمه با قابلیت دسترسی و هزینه کرد آن در مهلت قانونی ندارد.
۸- عدم تطابق نهاد اعسار با ماهیت دولت:
مفهوم اعسار با ماهیت اشخاص حقوقی دولتی که متکی به منابع عمومی و خزانه ملی هستند سازگار نیست. دولت به عنوان تجلی حاکمیت عمومی اصولاً واجد وصف معسر به معنای حقوقی و قانونی آن نیست و در ادبیات حقوقی و سیاسی، معسر بودن دولت با مفهوم شکست یا ناکارآمدی مالی دولت همراه است که نتایج و پیامدهای خطرناکی خواهد داشت.
۹- تفاوت ماهوی اعسار و معافیت قانونی:
معافیت از پرداخت هزینه دادرسی برای برخی نهادها نظیر وزارت بهداشت یا وزارت علوم صرفاً در موارد خاص و بر اساس قوانین خاص مانند ماده ۳۴ قانون بخشی از مقررات مالی دولت ممکن است اما این معافیتها به معنای پذیرش اعسار نهادهای دولتی در موارد کلی نیست و تفسیر آن به عنوان امکان اعسار برای کل دولت خلاف اصل است.
