ابطال مصوبه شورای شهر تهران درخصوص الزام شهرداری به استفاده از نتایج مطالعات عارضه‌سنجی ترافیکی قبل از صدور پروانه ساختمانی
رای شماره ۳۸۱۹۶۰ مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۱۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۰۲/۱۹ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۱۹۶۰
شماره پرونده: ۹۹۰۳۳۱۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر تهران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۱، ۳، ۴، ۵، ۶، ۸ و جدول پیوست آن از مصوبه شماره ۱۵۸۹۸/۲۶۸۶/۱۶۰ ـ۱۶/۷/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر تهران
گردش کار
شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۱، ۳، ۴، ۵، ۶، ۸ و جدول پیوست آن از مصوبه شماره ۱۵۸۹۸/۲۶۸۶/۱۶۰ ـ۱۶/۷/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“با عنایت به اینکه طبق قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴ من‌جمله بند ۷ ماده ۲ این قانون که بهره‌دهی مناسب جهت حمایت از مردم به عنوان بهره‌داران از ساختمان‌ها و فضاهای شهری را ذکر نموده است، همچنین در فصل چهارم قانون فوق مجوزهای شروع عملیات ساختمان، صرفاً شامل نقشه بوده و اضافه نمودن هرگونه مدرک دیگر به آن تقنین بوده و در صلاحیت قانونگذار می‌باشد. همچنین وفق ماده ۳۳ این قانون اصول و قواعد فنـی به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تدوین خواهد شد
و آنچه در ماده سوم مصوبه در خصوص تعیین ترکیب کاربردها و فعالیت‌های مجاز به استقرار در زیرپهنه طرح تفصیلی آمده است و همچنین تعیین واحدپذیری ساختمان از وظایف شورای اسلامی شهر خارج است. طبق رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۹۴۵ الی ۱۹۵۷ مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۶ شوراهای اسلامی شهر و روستا مرجع صالح برای وضع مقرره برای چگونگی صدور پروانه ساختمانی نیستند. نظر به اینکه وظایف شوراهای اسلامی شهر در ماده ۷۱ قانون موسوم به شوراها با اصلاحات بعدی احصاء گردیده و اساساً وظیفه‌ای بابت تعیین شرایط و مقدمات صدور پروانه و پایان کار و افزودن بر تکالیف و تعهدات مالکین که در اختیار قانونگذار است، برای شوراهای اسلامی شهر وجود ندارد.
مصوبه مورد شکایت مغایر با ماده ۱ قانون نوسازی و عمران شهری، اطلاق بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه، بند ۱ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها و منع اخذ هزینه آماده‌سازی معابر، ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها می‌باشد. همچنین طبق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و نیز تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹، اخذ هرگونه وجه باید به موجب قانون باشد.
نظر به اینکه عارضه‌سنجی ترافیکی و پرداخت هزینه‌های آن به عنوان مقدمه ایجادی در زمان افراز و تفکیک اولیه اراضی و قبل از زمان پروانه با توجه به اینکه مقدمه واجب، واجب است بر عهده دستگاه‌های اجرایی است و ایجاد تعهد و تکلیف مازاد و مضاعف بر عهده مالکین از طریق استفاده از مهندس ترافیک ذیصلاح و پرداخت هزینه آن و سپس طرح در کمیته موضوع مصوبه، علاوه بر تأخیر در اعمال حقوق مالکانه که اسباب تضرر مالی است، سبب اتلاف وقت و هزینه است و مغایر با روایات «حرمه مال المسلم کحرمه دمه» و «لا ضرر و لا ضرار فی‌الاسلام» و آیه شریفه «لا تأکلوا اموالکم بینکم بالباطل» می‌باشد.
نظر به مراتب معنونه فوق‌الذکر و با امعان نظر به اینکه مصوبه معترض‌به، مغایر شرع و قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع مصوبه مذکور و اعلان عمومی آن، اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن فاقد وجاهت و استغنای شرعی و حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد ۳۰۱ و ۳۰۳ قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می‌باشد. لذا ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر تهران از زمان تصویب مستنداً به مواد ۱۲ و ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مورد استدعاست.”
متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:
“به: جناب آقای پیروز حناچی شهردار محترم تهران
موضوع: مصوبه الزام شهرداری تهران به استفاده از نتایج مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک قبل از صدور پروانه برای ساختمان‌های با نرخ سفرسازی بالا (بزرگ مقیاس)
سلام علیکم؛ طرح الزام شهرداری تهران به استفاده از نتایج مطالعات ترافیک قبل از صدور پروانه برای ساختمان‌های بزرگ مقیاس ساختمان‌های گروه (ج) و (د) مثبوت به شماره ۳۳۰۵۸/۱۶۰ ـ ۲۱/۱۱/۱۳۹۸ در دویست و چهلمین جلسه رسمی دوره پنجم شورای اسلامی شهر تهران منعقده در تاریخ ۱۳/۷/۱۳۹۹ مطرح و پس از بررسی و مذاکرات انجام شده، طرح مذکور با عنوان «الزام شهرداری تهران به استفاده از نتایج مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک قبل از صدور پروانه برای ساختمان‌های با نرخ سفرسازی بالا (بزرگ مقیاس) و با لحاظ اصلاحات به عمل آمده مشتمل بر ۱۰ ماده و ۶ تبصره و جدول پیوست (ممهور به مهر شورای اسلامی شهر تهران) با اکثریت آرای موافق (۹ رأی) امضای شورای اسلامی شهر تهران (از ۱۵ عضو حاضر در جلسه در زمان رأی‌گیری) به تصویب رسید که جهت اقدام ایفاد و ابلاغ می‌شود.
وفق ماده ۹۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن، مصوبه مزبور در صورتی که تا دو هفته پس از تاریـخ ابلاغ مورد اعتراض مسئولین ذیربط قرار نگیرد لازم‌الاجرا خواهد بود. ـ رئیس شورای اسلامی شهر تهران
شناسه مصوبه: ۲۶۸۶ رده‌بندی مصوبه: ۲۴۰۳/۹۹/۵
ماده یکم: به منظور رعایت حقوق شهروندی و ارتقاء مدیریت و ایمنی ترافیک در شبکه معابر شهری تهران و جلوگیری از کاهش کیفیت زندگی بر اساس پیامدهای ترافیکی ناشی از ساخت و سازهای جدید و به استناد مواد ۳۳ و ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب اسفند ماه ۱۳۷۴، ماده ۸ مصوبه جلسه ۱۱۲ شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور، بند ۱۶ـ۲۳ ضوابط و مقررات طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران و بند (۲) تبصره (۴) ماده پنجاه و دوم (۵۲) برنامه پنجساله سوم توسعه شهر تهران ـ ابلاغی به شماره ۳۲۰۶۱/۲۵۲۰/۱۶۰ ـ ۲/۱۱/۱۳۹۷، شهرداری تهران موظف است به منظور بررسی پیامدهای ترافیکی اجرای طرح‌های شهری و ساخت و سازها، از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این مصوبه هرگونه صدور پروانه عملیات ساختمانی برای انواع ساختمان‌ها و کاربردهای تعریف شده در جدول پیوست این مصوبه اعم از خصوصی، عمومی یا دولتی و همچنین تمامی موارد مشمول تهیه طرح‌های موضعی که منجر به طرح در کمیسیون ماده پنج می‌شوند را منوط به ارائه مطالعات عارضه‌سنجی و تحلیل ترافیکی ساختمان و اخذ تأییدیه آن از کمیته فنی پیش‌بینی شده در تبصره ذیل این ماده نماید.
تبصره: به منظور بررسی و تأیید مطالعات عارضه‌سنجی ترافیکی و تحلیل ترافیکی برای ساختمان‌ها و کاربردهای مشمول این مصوبه «کمیته فنی عارضه‌سنجی ترافیکی ساختمان» متشکل از افراد ذیل تشکیل می‌گردد:
۱ـ نماینده تام‌الاختیار معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران ـ (مدیر کل حوزه معاونت ـ عضو و دبیر کمیته)
۲ـ نماینده تام‌الاختیار معاونت حمل و نقل و ترافیک شهرداری تهران ـ (مدیر کل حوزه معاونت ـ عضو کمیته)
۳ـ نماینده تام‌الاختیار سازمان نظام مهندسی ساختمان استان تهران (دارای صلاحیت ترافیک) (عضو کمیته)
۴ـ معاون شهرسازی و معماری منطقه مربوطه (عضو کمیته بر حسب موارد منطقه مربوطه)
۵ ـ معاون حمل و نقل و ترافیک منطقه مربوطه (عضو کمیته بر حسب موارد منطقه مربوطه)
۶ ـ یک نفر متخصص ذیصلاح از جامعه مهندسان مشاور ایران (عضو کمیته)
۷ـ یک نفر متخصص ذیصلاح ترافیک به پیشنهاد کمیسیون عمران و حمل و نقل شورای اسلامی شهر تهران (عضو ناظر کمیته)
۸ ـ یک نفر متخصص ذیصلاح شهرسازی (برنامه‌ریزی شهری) به پیشنهاد کمیسیون شهرسازی و معماری شورای اسلامی شهر تهران (عضو ناظر کمیته)
این کمیته موظف است در مدت زمان حداکثر ۲ هفته پس از ارجاع پرونده نظر خود را اعلام و نتایج این مطالعات پس از تأیید در کمیته مذکور، قابل اجرا می‌باشد. محل دبیرخانه این کمیته در حوزه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران و تصمیمات کمیته بر مبنای رأی اکثریت اعضاء لازم‌الاجرا می‌باشد.
ماده سوم (۳): «کمیته فنی عارضه‌سنجی ترافیکی ساختمان» مجاز است در بررسی و تأیید مطالعات عارضه‌سنجی ترافیکی ساختمان‌های با کاربردهای موضوع این مصوبه حسب ضرورت با توجه به ظرفیت‌های قانونی موجود در طرح‌های فرادستی (طرح جامع و تفصیلی شهر تهران و طرح جامع حمل و نقل و ترافیک شهر تهران) نسبت به تعیین ترکیب کاربردها و فعالیت‌های مجاز به استقراری که در زیر پهنه طرح تفصیلی آمده است و همچنین تعیین واحدپذیری ساختمان به نحوی که احداث ساختمان منطبق بر نتایج مطالعات عارضه‌سنجی ترافیکی گردد، اقدام نماید.
تبصره: نتایج مطالعات تأیید شده توسط کمیته فنی عارضه‌سنجی ترافیکی ساختمان، می‌بایست در پروانه ساختمانی منظور شده و مالک (ذینفعان) سازنده ذیصلاح و ناظرین ساختمان ملزم به رعایت و اجرای مفاد آن می‌باشند.
ماده چهارم (۴): شهرداری تهران موظف است از متقاضیان صدور پروانه ساختمان‌های با کاربردهای موضوع این مصوبه مطالعات عارضه‌سنجی و تحلیل ترافیکی تهیه شده توسط اشخاص حقوقی و حقیقی ذیصلاح در رشته ترافیک (دارای صلاحیت وفق ضوابط ابلاغی وزارت راه و شهرسازی و ضوابط نظام فنی و اجرایی کشور) را در فرآیند صدور پروانه (در مرحله تأیید نقشه‌های معماری و قبل از مرحله تأیید نقشه‌های سازهای) مطالعه و جهت بررسی به کمیته فنی مذکور ارائه نماید و تأییدیه مطالعات اخذ شود. مسئولیت حقوقی مطالعات مذکور بر عهده اشخاص ذیصلاح تهیه‌کننده و کمیته فنی خواهد بود.
ماده پنجم (۵): صدور هرگونه گواهی ساختمانی و پایان کار برای ساختمان‌های با کاربردهای موضوع این مصوبه که پس از لازم‌الاجرا شدن این مصوبه، پروانه ساختمانی دریافت می‌کنند. منوط به رعایت الزامات این مصوبه می‌باشند. در صورت وجود مغایرت بین الزامات ترافیکی پیوست پروانه با ساختمان اجرا شده، شهرداری تهران مکلف است از صدور هرگونه گواهی ساختمانی و پایان کار تا اجرای کامل الزامات ترافیکی مطالعات عارضه‌سنجی ترافیکی مصوب کمیته مذکور خودداری نماید.
ماده ششم (۶): شهرداری تهران مکلف است در رسیدگی به درخواست‌های تثبیت یا تغییر کاربرد مجاز ساختمان‌ها، جهت کاربردهای مشمول جدول پیوست این مصوبه، مطالعات عارضه‌سنجی ترافیکی را از مالکین املاک اخذ و تأییدیه کمیته فنی عارضه‌سنجی ترافیکی در این خصوص را دریافت و بر اساس آن اقدام نماید.
تبصره: در مواردی که به لحاظ حقوقی نیاز به رسیدگی سریع به تخلفات ساختمانی برای تأمین حقوق عمومی شهروندان به تشخیص مرجع صدور پروانه وجود دارد یا مالک تمکین به انجام مطالعات ترافیکی نمی‌نمایند، شهرداری تهران مجاز است رأساً با اخذ نظر کمیته فنی عارضه‌سنجی ترافیکی ساختمان، هزینه مصروفه را به اضافه پانزده درصد خسارت وارده به حقوق عمومی شهر به حساب بدهی ساختمان مذکور لحاظ نماید.
ماده هشتم (۸): شهرداری تهران موظف است نسبت به شناسایی ساختمان‌های موجود و همچنین املاک در حال ساخت مشمول جدول پیوست، ظرف مدت ۳ ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این مصوبه اقدام و لایه مجزا در سامانه جامع اطلاعات مکانی شهر تهران ایجاد نموده و در سامانه اینترنتی شفافیت شهر تهران http://shafar.tehran.ir بارگذاری نماید تا اعضای کمیته فنی در فرآیند تصمیم‌گیری بهره‌برداری نمایند.
تبصره: شهرداری تهران برای ساختمان‌ها موجود مشمول جدول پیوست، که دارای آثار نامطلوب ترافیکی در محدوده شهری تهران می‌باشند، نسبت به انجام مطالعات عارضه‌سنجی ترافیکی این ساختمان‌ها (توسط و با هزینه مالکان و ذینفعان) اقدام و مطالعات مربوطه را به تأیید کمیته فنی رسانده و در مبنای الزامات آن، اقدامات لازم صورت گیرد.
جدول پیوست مصوبه «الزام شهرداری تهران به استفاده از نتایج مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک قبل از صدور پروانه برای ساختمان‌های با نرخ سفرسازی بالا (بزرگ مقیاس)»
ساختمان‌ها و کاربری‌های مشمول مصوبه (مرحله صدور پروانه)
ردیف ـ کاربرد یا فعالیت ـ معیار ـ حداقل مشمول ـ واحد
۱ـ تجاری ـ مساحت زیربنای خالص طبقات دارای کاربرد ـ ۲۰۰۰ ـ مترمربع
۲ـ اداری ـ مساحت زیربنای خالص طبقات دارای کاربرد ـ ۴۰۰۰ ـ مترمربع
۳ـ درمانی ـ مساحت زیربنای خالص طبقات دارای کاربرد ـ ۳۰۰۰ ـ مترمربع
۴ـ آموزشی ـ مساحت زیربنای خالص طبقات دارای کاربرد ـ ۳۰۰۰ ـ مترمربع
۵ ـ مسکونی ـ مساحت زیربنای خالص طبقات دارای کاربرد ـ ۸۰۰۰ ـ مترمربع
۶ ـ مجتمع‌های مسکونی ـ مجموع مساحت زیربنای خالص ساختمان‌های مسکونی ـ ۸۰۰۰ ـ مترمربع
۷ـ رستوران‌ها و تالارها ـ مساحت زیربنای خالص طبقات دارای کاربرد ـ ۲۰۰۰ ـ مترمربع
۸ ـ ورزشی ـ مساحت زیربنای خالص طبقات دارای کاربرد ـ ۳۰۰۰ ـ مترمربع
۹ـ تفریحی و گردشگری (در مقیاس عملکردی منطقه‌ای و شهری) ـ مساحت عرصه ـ ۲ـ هکتار
۱۰ـ پارک‌ها و بوستان‌ها (در مقیاس عملکردی شهری و فراشهری) مساحت عرصه ـ ۵ ـ هکتار
۱۱ ـ کاربردهای مختلط ـ مجموع نسبت مساحت زیربنای خالص هرکاربرد به مساحت حداقل همان کاربرد مطابق این جدول ـ بیشتر از یک
۱۲ـ سایر کاربری‌ها و فعالیت‌ها ـ پایانه حمل و نقل، پمپ بنزین یا گاز، مسجد یا حسینیه (منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای)، فروشگاه زنجیره‌ای (منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای)، مجتمع سینمایی، سالن همایش، هتل و هتل آپارتمان، پارکینگ طبقاتی ـ با هر میزان زیربنا”
دفاعیه شهرداری تهران
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره ۱۰۵۴۷/۱۶۰ ـ ۲۳/۶/۱۴۰۰ به طور خلاصه توضیح داده است که:
“اولاً همانگونه که مستحضرید شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور بر اساس قانون «تأسیس شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور» مصوب ۸/۱۲/۱۳۷۲ با اهداف مصرح در ماده یکم قانون مذکور، دارای وظایف و اختیاراتی است.
بنابراین شورای اسلامی شهر تهران که در راستای ماده ۸ مصوبه ۱۱۲ شورای عالی مورد وصف و بر اساس اختیارات حاصل از ماده ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴ که صلاحیت شهرداری‌ها به عنوان مرجع صدور پروانه و کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان و امور شهرسازی را به رسمیت شناخته است، نسبت به تعیین ساز و کار اجرایی نظارت بر تغییر یا ایجاد کاربری‌های مرتبط با ساختمان‌های مهم (گروه ج و د) بر اساس مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک، اقدام نموده با ملحوظ نظر قرار دادن مبانی قانونی مصوبه فوق‌الذکر دارای وجاهت قانونی بوده و ایرادی بر آن وارد نیست.
ثانیاً در خصوص اشاره شاکی به خروج مصوبه از حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر تهران:
۱ـ برابر ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی وظایف شورای اسلامی شهر را بر شمرده است. طبق بند ۲ این ماده «بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی‌های اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه طرح‌ها و پیشنهادهای اصلاحی و راه حل‌های کاربردی در این زمینه‌ها جهت برنامه‌ریزی و ارائه آن به مقامات مسئول ذیربط» از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر می‌باشد.
۲ـ استناد شـاکی به دادنامـه ۱۹۴۵ الی ۱۹۵۷ مـورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۶ هـیأت عمـومی دیوان عدالت اداری موجه نیست. در مانحن فیه، شهرداری تهران موظف شده به منظور بررسی پیامدهای ترافیکی اجرای طرح‌های شهری، رعایت حقوق شهروندی و ارتقاء مدیریت و ایمنی ترافیک در شبکه معابر شهری تهران، هرگونه صدور پروانه عملیات ساختمانی برای انواع ساختمان‌های موضوع این مصوبه را اعم از خصوصی، عمومی یا دولتی و همچنین تمامی موارد مشمول تهیه طرح‌های موضعی که منجر به طرح در کمیسیون ماده پنج می‌شوند را منوط به ارائه مطالعات عارضه‌سنجی و تحلیل ترافیکی ساختمان و اخذ تأییدیه آن از کمیته فنی پیش‌بینی شده در تبصره ذیل ماده ۱ مصوبه نماید.
۳ـ با توجه به تعیین ضوابط انجام مطالعات مهندسی ترافیک توسط شهرداری‌ها توسط شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور برابر مصوبه مورخ ۲۸/۸/۱۳۹۳ و به خصوص بند ۸ آن در خصوص ساختمان‌های مهم و الزام شهرداری به اجرای مصوبات مورد وصف، چنانکه ملاحظه می‌فرمایند حتی بر فرض ابطال مصوبه مرقوم، شهرداری تهران کماکان در راستای این ضوابط مکلف به بررسی هرگونه تغییر یا ایجاد کاربری‌های مرتبط با ساختمان‌های مهم در کمیسیون‌های طرح تفصیلی بر اساس مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک است، که توسط مهندسین مشاور ترافیکی صورت می‌پذیرد.
ثالثاً مطابق ماده ۵۲ برنامه پنجساله سوم توسعه شهر تهران، مصوب ۲/۱۱/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر تهران که به تأیید هیأت تطبیق مصوبات فرمانداری تهران رسیده و برابر بند ۲ تبصره ۴ همین ماده، انجام مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک قبل از صدور پروانه به عنوان یک پیش شرط برای صدور پروانه ساختمانی پروژه‌های بزرگ مقیاس تعیین گردیده است.
رابعاً در خصوص مغایرت مصوبه معترض‌عنه با ماده ۱ قانون نوسازی و عمران شهری:
مصوبه مورد اعتراض به طور خاص در مقام تدقیق شرایط عارضه‌سنجی ترافیک قبل از احداث ساختمان‌های بزرگ مقیاس یا تغییر کاربری آن‌ها می‌باشد. لذا از آنجا که کلیه اقدامات و یا دستورات صادره می‌بایست دارای مبنای قانونی باشند و تاکنون در خصوص این مصوبه تصمیمی اتخاذ نشده و از سویی این الزامی است برای شهرداری جهت اخذ مطالعات عارضه‌سنجی و تحلیل ترافیکی تهیه شده توسط اشخاص حقوقی و حقیقی ذیصلاح در رشته ترافیک از متقاضیان صدور پروانه ساختمان‌های با کاربردهای موضوع این مصوبه و در واقع تکلیف مالایطاقی برای افرادی که در صدد احداث بناهایی با حجم بالا هستند، محسوب نمی‌گردد، لذا اظهارات شاکی مبنی بر اینکه تکلیفی است بر عهده شهرداری که به مالکین واگذار شده، وجاهت قانونی نداشته و محکوم به رد است.
خامساً در ارتباط با مغایرت مصوبه معترض‌عنه با اطلاق بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری:
این تبصره و نیز مقررات مندرج در طرح تفصیلی و دستورالعمل‌هایی که ملاک صدور پروانه ساختمانی قرار می‌گیرند، در واقع مبانی صدور مجوز احداث بنا محسوب می‌شوند. همانطور که در مانحن فیه مصوبه شورای اسلامی شهر تهران در قالب قاعده اذن شیء اذن در لوازم آن نیز هست، نمود یافته و جهت اقدام به شهرداری تهران ابلاغ شده است. لذا اشاره شاکی در بند مرقوم به اطلاق بند ۲۴ ماده فوق‌الذکر، که حاکی از وظیفه شهرداری‌ها برای صدور پروانه ساختمانی است، منافاتی با سایر وظایف شهرداری برای نظارت بر پیش نیازهای صدور پروانه ساختمانی نظیر انجام مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک ندارد.
سادساً: خواهان به موضوع مغایرت مصوبه مورد اعتراض با ماده ۱۷۴ قانون برنامه توسعه پنج ساله پنجم اشاره نموده است که در این خصوص قابل عرض است:
قانونگذار طبق ماده مرقوم و بندهای ذیل آن، تکالیفی را برای شوراهای اسلامی و شهرداری‌ها و سایر مراجع ذیربط با مهلت پایان سال اول برنامه مبنی بر «تدوین نظام درآمدهای پایدار شهرداری‌ها با اعمال سیاست‌های تشویقی ـ مشارکتی» تعیین نموده است، که یکی از آن سیاست‌ها که در بند (الف) ماده مذکور مقرر گردیده، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربری‌های تجاری، اداری و صنعتی متناسب با کاربری‌های مسکونی همان منطقه است.
از آنجا که معیار و ملاک اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی ضوابط و مقرراتی است که توسط مراجع قانونی به تصویب رسیده‌اند و در این مصوبه به اخذ عوارض مازاد در هنگام صدور پروانه اشاره‌ای نگردیده، بنابراین استدلال مذکور، و مرتبط دانستن آن با ماده ۱۴ آیین‌نامه وضع و وصول عوارض مصوب ۱۳۷۸ هیأت وزیران وجاهت قانونی نداشته و محکوم به رد است.
سابعاً: به نظر می‌رسد خواهان در مقام تقویت استدلال‌های خود در مواردی به استناداتی اشاره می‌کند که اساساً خارج از موضوع مصوبه مورد اعتراض است. از جمله: بند ۱ ماده ۵۵ قانون شهرداری، ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید، ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مورخ ۲۸/۱/۱۳۹۰ و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت.
ثامناً: خواهان در بند ۲ـ۹ مصوبه را مغایر با شرع و موازین شرعی اعلام کرده است که در مقام پاسخ معروض می‌دارد: برابر ماده ۳۰ قانون مدنی و اصل تسلیط هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد. از سوی دیگر قانونگذار وفق ضوابط و مقررات دیگری حدود مالکیت و دخل و تصرف مالک را تعیین نموده است.
بنابراین از آنجا که در احداث پروژه‌های ساختمانی با مقیاس بزرگ که نرخ سفرسازی بالایی را ایجاد می‌نمایند، منافع عمومی مقرر در اصل ۴۰ قانون اساسی در واقع جایگزین اصل تسلیط مدنظر شاکی شده که نتیجه آن اجرای اصل لاضرر است که در قالب رعایت مصلحت حقوق عمومی و جلوگیری از ورود اضرار به منافع و حقوق شهروندان صورت پذیرفته است علاوه بر اینکه طبق مراتب پیش گفته و مستندات قانونی ابرازی تصمیم متخده فوق در حیطه صلاحیت شورای شهر تهران بوده و مغایرتی با اصول و موازین شرعی مدنظر شاکی ندارد.
علیهذا با عنایت به توضیحات فوق و با توجه به صلاحیت شورای اسلامی شهر تهران جهت تصویب مصوبه «الزام شهرداری تهران به استفاده از نتایج مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک قبل از صدور پروانه برای ساختمان‌های با نرخ سفرسازی بالا (بزرگ مقیاس)» و با امعان نظر به اینکه استنادات مطروحه توسط خواهان، فاقد ارتباط موضوعی با مصوبه مذکور می‌باشد، خواهشمند است دستور فرمایید نسبت به رد دادخواست مطروحه و اتخاذ تصمیم شایسته اقدام فرمایند.”
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۳۲۶۵۲/۱۰۲ـ۱/۶/۱۴۰۱ اعلام کرده است که:
“موضوع مصوبه شماره ۱۵۸۹۸/۲۶۸۶/۱۶۰ ـ۱۶/۷/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر تهران در خصوص الزام شهرداری تهران به استفاده از نتایج مطالعات عارضه‌سنجی ترافیک قبل از صدور پروانه برای ساختمان‌های با نرخ نوسازی بالا، در جلسه مورخ ۶/۵/۱۴۰۱ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
ـ در صورت وضع مصوبه توسط مرجع صالح و بر اساس ضوابط قانونی، خلاف شرع بودن آن احراز نشد. تشخیص این موضوع بر عهده دیوان عدالت اداری است.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۹/۲/۱۴۰۲ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً براساس بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری (اصلاحی مصوب ۱۳/۷/۱۳۴۲)، صدور پروانه ساختمانی علی‌الاطلاق برعهده شهرداری است و برمبنای این حکم قانونی، صدور پروانه ساختمانی به اخذ هزینه از بابت عارضه‌سنجی ترافیکی منوط و مشروط نشده است.
ثانیاً براساس ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال ۱۳۹۴: «شهرداری‌ها مکلّفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یا تعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند…» که این امر بیانگر لزوم تعیین تکلیف فوری درخصوص صدور پروانه ساختمانی و عدم وجود جواز قانونی برای هرگونه تأخیر در صدور پروانه مزبور است.
ثالثاً با توجه به موازین مقرر در ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، شوراهای اسلامی شهر فاقد هرگونه اختیار قانونی درخصوص تعیین شرایط و مقدمات صدور پروانه‌های ساختمانی و پایان کار هستند.
بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه براسـاس قـوانین و مقـررات حاکم، حکمی درخصـوص اخذ هـزینه بابت عـارضه‌سنجی ترافـیکی در زمان صـدور پروانه ساختمانی مقـرر نشـده است. بنابراین مـواد ۱، ۳، ۴، ۵، ۶ و ۸ و جدول پیوست آن از مصـوبه شمـاره ۱۵۸۹۸/۱۶۸۶/۱۶۰ ـ ۱۶/۷/۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان الزام شهرداری تهران به استفاده از نتایج مطالعات عارضه‌سنجی ترافیکی قبل از صدور پروانه ساختمانی با نرخ سفرسازی بالا (بزرگ مقیاس) که متضمن دریافت هزینه‌های مذکور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
