رأی شماره ۵۰۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۵۰۵ مورخ ۱۳۹۶/۵/۳۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: در خرید محصولات پتروشیمی توسط یا به دستور دولت، قیمت بورس مبنای عمل است و یارانه مورد نظرِ دولت برای مصرف‌کنندگان داخلی، در اختیار دستگاه ذیربط قرار می‌گیرد
تاریخ دادنامه: ۳۱/۵/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۵۰۵ کلاسه پرونده: ۹۴/۱۰۹۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: انجمن صنفی کارفرمایی صنعت پتروشیمی با وکالت آقای جعفر مرادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۵ مصوبه جلسه مورخ ۱۷/۶/۱۳۹۴ ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها به شرح ابلاغیه شماره ۷۸۷۴۶ ـ ۱۷/۶/۱۳۹۴ معاون اجرایی رئیس‌جمهور
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۵ مصوبه جلسه مورخ ۱۷/۶/۱۳۹۴ ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها به شرح ابلاغیه شماره ۷۸۷۴۶ ـ ۱۷/۶/۱۳۹۴ معاون اجرایی رئیس‌جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام به وکالت ازسوی انجمن صنفی کارفرمائی صنعت پتروشیمی با امضاء مجاز آقای احمد مهدوی ابهری به عنوان دبیر انجمن و آقای علی‌اصغر حمیدی به عنوان عضو هیأت مدیره و خزانه دار انجمن که بر اساس اساسنامه انجمن صاحبان امضاء مجاز شناخته می‌شوند، به شرح وکالتنامه پیوست به استحضار عالی می‌رساند:
۱ـ به موجب قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۴/۱۲/۱۳۹۳، درقسمت ۴ بند الف ماده ۱ قانون مذکور، تبصره بند (ب) ماده ۱ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها اصلاح گردیده و بر اساس این اصلاحیه در قالب تبصره جدید مقرر شده «وزارت نفت مکلف است قیمت خوراک گاز و خوراک مایع تحویلی به واحدهای صنعتی، پالایشی و پتروشیمی‌ها را با رعایت معیارهای زیر تعیین کند» و سپس در ذیل بند ۳ همین تبصره مقرر شده است «در خرید محصولات پتروشیمی توسط یا به دستور دولت، قیمت بورس مبنای عمل است و یارانه مورد نظر دولت برای مصرف‌کنندگان داخلی در اختیار دستگاه ذیربط قرار می‌گیرد». متعاقباً نیز در ذیل همین قسمت مقرر شده است که آیین‌نامه تبصره ظرف مدت شش ماه پس از ابلاغ این قانون تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.
۲ـ در همین راستا آیین‌نامه اجرائی تبصره اصلاحی بند (ب) ماده ۱ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها موضوع جزء ۴ بند (الف) ماده ۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب سال ۱۳۹۳ در جلسه مورخ ۱۴/۵/۱۳۹۴ هیأت وزیران به تصویب رسیده و در ماده ۸ آن مقرر شده است «در خرید محصولات پتروشیمی توسط یا به دستور دولت، قیمت بورس مبنای عمل خواهد بود و یارانه مورد نظر دولت برای مصرف‌کنندگان داخلی در اختیار دستگاه ذیربط قرار می‌گیرد و در هر حال اعمال قیمتهای یارانه‌ای مصوب برای این گونه محصولات پتروشیمی نباید موجب ایجاد بار مالی برای واحدهای پتروشیمی تولیدکننده شود». لذا ماده ۸ آیین‌نامه مذکور نیز منطبق بر مفاد قانون مصوب بوده و مبنای خرید محصولات پتروشیمی قیمت بورس می‌باشد و دولت نیز موظف است یارانه مصرف‌کنندگان داخلی را در اختیار دستگاه ذیربط قرار دهد.
۳ـ علیرغم وجود قانون و آیین‌نامه فوق‌الاشاره، معاونت اجرائی ریاست جمهوری طی ابلاغ مصوبه شماره ۷۸۷۴۶ ـ۱۷/۶/۹۴ با موضوع ابلاغ مصوبات جلسه مورخ ۱۷/۶/۱۳۹۴ ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها و در بند ۵ ابلاغ مصوبه مذکور مقرر داشته «به گزارش وزارت جهاد کشاورزی با ابلاغ تصویب‌نامه شماره ۷۳۳۱۲/۵۲۲۵۳ هـ ـ ۸/۶/۱۳۹۴ هیأت وزیران موضوع این آیین‌نامه اجرائی، تبصره بند (ب) ماده ۱ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، موضوع جزء ۴ بند (الف) ماده ۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، شرکت‌های پتروشیمی از هزینه کود اوره به قیمت مصوب ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها امتناع کرده‌اند که این امر با توجه به نیاز مبرم به کود مذکور در ایام کشت، که اینک در آستانه آن هستیم بخش کشاورزی را با مشکل روبرو خواهد ساخت.» و بر همین مبنا در ذیل بند ۵ مصوبه مذکور مقرر داشته «اعضاء ستاد هدفمندی یارانه‌ها بر اجرای مصوبه مورخ ۶/۴/۱۳۹۴ این ستاد تأکید داشته و ضروری می‌داند که در راستای اجرای آیین‌نامه مذکور، شرکت‌های پتروشیمی هر چه سریعتر مستندات مورد نظر سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان را در اختیار آن سازمان قرار داده تا پس از محاسبه قیمت تمام‌شده کود اوره، مابه التفاوت قیمت مذکور و قیمت بورسی آن محاسبه و توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تأمین اعتبار گردد لذا مقرر شد: الف ـ تمامی شرکت‌های پتروشیمی تا قبل از تعیین نرخ توسط سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان نسبت به تحویل سهمیه ماهانه کود اوره بخش کشاورزی بر اساس قیمت مصوب سال ۱۳۹۳ با نرخ ۶۱۲۵ به ازای هر کیلوگرم اقدام نمایند. ب ـ به منظور محاسبه قیمت تمام‌شده کود اوره توسط سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، شرکت‌های پتروشیمی مکلفند در اسرع وقت تمامی اسناد و مدارک مورد نیاز جهت محاسبه قیمت کود اوره را به آن سازمان تحویل نمایند و سازمان مذکور مکلف است ظرف یک هفته پس از دریافت مدارک فوق‌الذکر قیمت جدید پیشنهادی کود اوره را در صورتی که کمتر از ۶% افزایش داشت ابلاغ و در صورتی که بیشتر بود به کارگروه تنظیم بازار ابلاغ نماید».
۴ـ با ملاحظه مفاد مصوبه مذکور و قانون و آیین‌نامه فوق الاشعار، مغایرت مصوبه در قسمت‌های اعلامی با قانون و آیین‌نامه مربوط، کاملا مشخص و روشن است زیرا قانون و آیین‌نامه مورد اشاره، مبنای تعیین قیمت را، قیمت بورس دانسته است در حالی که مصوبه مورد اعتراض، علیرغم صراحت قانونی، تکلیف نموده تا شرکت‌های پتروشیمی تا قبل از تعیین نرخ از سوی سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان بر اساس قیمت مصوب سال ۱۳۹۳ و با نرخ ۶۱۲۵ به ازای هر کیلو گرم اقدام نمایند. بنابراین به دلائل ذیل مصوبه مذکور در قسمت‌های اعلامی خلاف نص صریح قانون و آیین‌نامه مربوط بوده و تقاضای ابطال آن را دارد:
الف: قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۴/۱۲/۱۳۹۳ که طی ابلاغیه شماره ۸۷۰۳۵/۴۸۸ ـ۱۳/۱۲/۱۳۹۳ توسط ریاست جمهور ابلاغ گردیده است به استناد ماده ۲ قانون مدنی ظرف ۱۵ روز پس از انتشار لازم‌الاجراء بوده و تبعاً از همان تاریخ مطابق نص صریح قانون فوق قیمت بورس مبنای خرید محصولات پتروشیمی، خواهد بود. فلذا بند (۵) مصوبه معترض‌عنه و قسمت الف بند مذکور که بر خلاف صراحت قانون فوق و ایضاً ماده ۸ آیین‌نامه اجرائی قانون مورد اشاره، تکلیف نموده تا شرکت‌های پتروشیمی تا قبل از تعیین نرخ توسط سازمان حمایت، کود اوره بخش کشاورزی را بر اساس قیمت مصوب سال ۱۳۹۳ و با نرخ ۶۱۲۵ به ازای هر کیلوگرم ارائه نمایند، مغایر با قانون فوق‌الذکر و آیین‌نامه اجرائی آن بوده و به همین جهت ابطال آن مورد تقاضاست. از طرفی اختلاف قیمت تعیین شده و قیمت بورس در خصوص کالای مزبور در حال فعلی حدود ۳۵% است که تکلیف غیرقانونی ستاد هدفمندی یارانه‌ها در این خصوص، خسارات جبران‌ناپذیری را به واحدهای پتروشیمی تولیدکننده کود اوره، وارد خواهدآورد و از این حیث نیز مصوبه مارالاشاره که در قسمت‌های مذکور خلاف قانون و آیین‌نامه مصوب است لطمات عمده‌ای بر تولید و عرضه این محصول وارد خواهد نمود.
ب ـ پیرامون قسمت (ب) بند ۵ مصوبه معترض‌عنه که به شرکت‌های پتروشیمی تکلیف نموده تا اسناد و مدارک مورد نیاز جهت محاسبه قیمت کود اوره را به سازمان حمایت تحویل نمایند نیز معروض می‌دارد: اولاً، قیمت تمام‌شده تولید کود اوره در واحدهای مختلف تولیدکننده با یکدیگر متفاوت است بدین نحو که مؤلفه‌هائی چون نوع، میزان تولید، عمر پروژه، مدیریت، مقیاس سرمایه‌گذاری و غیره در میزان قیمت تمام‌شده مؤثر بوده و تبعاً واحدهای مختلف با قیمتهای تمام‌شده متفاوت روبرو می‌باشند و در واقع به هیچ وجه نمی‌توان بر اساس یک قیمت تمام‌شده مابه‌التفاوت آن را با قیمت موجود در بورس مورد محاسبه قرار داد. ثانیاً: قیمت تمام‌شده ارتباطی با محاسبه یارانه پرداختی ندارد و تبعاً چنانچه دولت بخواهد مابه‌التفاوتی به عنوان یارانه به بخش کشاورزی پرداخت کند بر اساس قیمتی که خود ملاک عمل قرار می‌دهد و با مقایسه آن با قیمت بورس می‌تواند، به عنوان مابه‌التفاوت به بخش مذکور پرداخت نماید لازم به توضیح است که مدت‌هاست که قیمت کود اوره همان ۶۱۲۵ ریال به ازای هر کیلوگرم تعیین شده بود و هم اکنون نیز دولت می‌تواند مابه‌التفاوت این قیمت با قیمت معاملات بورس را مورد محاسبه و به عنوان یارانه نسبت به پرداخت آن اقدام نماید. لذا تکلیف خارج از قانون و آیین‌نامه یاد شده به شرکت‌های پتروشیمی در مصوبه مارالاشاره بر خلاف موارد قانونی فوق بوده و تقاضای ابطال قسمت (ب) بند ۵ مصوبه معترض‌عنه را دارد.
ج ـ در مورد توجیه ارائه‌شده در صدر بند ۵ مصوبه معترض‌عنه مبنی بر اینکه «… شرکت‌های پتروشیمی از عرضه کود اوره به قیمت مصوب ستاد هدفمند سازی یارانه‌ها امتناع کرده‌اند» و ایضاً توجیه مطلب به اینکه بخش کشاورزی با مشکل روبروست به عرض می‌رساند، اولاً: با تصویب قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۴/۱۲/۱۳۹۳، از آن تاریخ مطابق قانون مذکور، مبنا و ملاک قیمت کود اوره، قیمت بورس می‌باشد و قیمت تعیینی ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها، اساساً ملاک عمل نیست تا شرکت‌های پتروشیمی مجاب به رعایت آن باشند. از سویی با این توجیه که بخش کشاورزی با مشکل روبرو خواهد شد دلیل موجه و قانونی برای الزام شرکت‌های پتروشیمی به ارائه کود اوره به قیمت مصوب سال ۱۳۹۳ که به واسطه تصویب قانون مؤخر از درجه اعتبار ساقط گردیده، نمی‌باشد. بنابراین اساس توجیه ارائه شده در صدر بند ۵ مصوبه معترض‌عنه واجد ایراد بوده و قابل ابطال خواهد بود.
علیهذا با عنایت به مغایرت بند ۵ و قسمت‌های الف و ب بند مذکور با نص صریح قانون و ایضاً آیین‌نامه اجرائی مربوط و نظر به تفسیر موسع از قانون و خارج از حیطه اختیارات ستاد هدفمندی یارانه‌ها در خصوص موضوع، تقاضای ابطال بند ۵ و قسمت های الف و ب ذیل آن بند را به دلائل پیش گفته دارد. در ضمن ابتدائا تقاضا دارد با عنایت به اینکه اجرای مصوبه مذکور خصوصاً به لحاظ، تکلیفی که در قیمت ارائه کود اوره بالغ بر ۳۵% کمتر از قیمت بورس به شرکت‌های پتروشیمی تحمیل شده است و تبعاً خسارات عدیده‌ای را به واحدهای تولیدکننده وارد خواهد نمود و ایضاً به منظور جلوگیری از ورود خسارت، مستنداً به مواد ۳۴ و ۳۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای بند ۵ مصوبه معترض‌عنه و قسمت‌های الف و ب ذیل بند مذکور را تا تصمیم نهائی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این زمینه دارد.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«اعضاء محترم ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها
سلام علیکم
احتراماً، بدین وسیله مصوبات جلسه مورخ ۱/۶/۱۳۹۴ ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها که پس از بحث و بررسی پیرامون موارد مطروحه اتخاذ گردیده است جهت اجرا ابلاغ می‌گردد. خواهشمند است دستور فرمایید اقدام شایسته معمول و نتایج حاصله از اجرای تصمیمات را به طور مستمر برای دبیرخانه ستاد ارسال فرمایند.
۱ـ……….
۲ـ……….
۳ـ……….
۴ـ……….
۵ ـ به گزارش وزارت جهاد کشاورزی با ابلاغ تصویب‌نامه شماره۷۳۳۱۲/ت۵۲۲۵۲ هـ ـ ۸/۶/۱۳۹۴ هیأت وزیران موضوع آیین‌نامه اجرایی تبصره اصلاحی بند (ب) ماده (۱) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، موضوع جز (۴) بند (الف) ماده (۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، شرکت‌های پتروشیمی از عرضه کود اوره به قیمت مصوب ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها امتناع کرده‌اند، که این امر با توجه به نیاز مبرم به کود مذکور در ایام کشت، که اینک در آستانه آن هستیم بخش کشاورزی را با مشکل جدی روبرو خواهد ساخت.
اعضا ستاد هدفمندی یارانه‌ها در اجرای مصوبه مورخ ۶/۴/۱۳۹۴ این ستاد تأکید داشته و ضروری می‌دانند که در راستای اجرای آیین‌نامه مذکور شرکت‌های پتروشیمی هر چه سریعتر مستندات مورد نظر سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان را در اختیار آن سازمان قرار داده تا پس از محاسبه قیمت تمام‌شده کود اوره مابه‌التفاوت قیمت مذکور و قیمت بررسی آن محاسبه و توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تأمین اعتبار گردد، لذا مقرر شد:
الف) تمامی شرکت‌های پتروشیمی تا قبل از تعیین نرخ توسط سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان نسبت به تحویل سهیمه ماهیانه کود اوره بخش کشاورزی بر اساس قیمت مصوب سال ۱۳۹۳ با نرخ ۶۱۲۵ به ازای هر کیلوگرم اقدام نماید.
ب) به منظور محاسبه قیمت تمام‌شده کود اوره توسط سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، شرکت‌های پتروشیمی مکلفند در اسرع وقت تمامی اسناد و مدارک مورد نیاز جهت محاسبه قیمت کود اوره را به آن سازمان تحویل نمایند و سازمان مذکور مکلف است ظرف یک هفته پس از دریافت مدارک فوق‌الذکر قیمت جدید پیشنهادی کود اوره را در صورتی که کمتر از ۶% افزایش داشت ابلاغ و در صورتی که بیشتر بود به کارگروه تنظیم بازار اعلام نماید.»
علیرغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۱/۵/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه بر اساس جزء ۴ از بند (الف) ماده ۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳/۱۲/۱۳۹۳، تبصره بند (ب) ماده ۱ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها اصلاح شده و در بخشی از حکم اصلاحی مقرر گردیده «در خرید محصولات پتروشیمی توسط یا به دستور دولت، قیمت بورس مبنای عمل است و یارانه مورد نظر دولت برای مصرف‌کنندگان داخلی در اختیار دستگاه ذیربط قرار می‌گیرد.» بنابراین بند ۵ و قسمت‌های الف و ب ذیل بخشنامه شماره ۷۸۷۴۶ ـ ۱۷/۶/۱۳۹۴ معاون اجرایی رئیس‌جمهور که بدون توجه به حکم قانونی پیش‌گفته وضع شده است، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
