رای ممنوعیت صدور مجوز برای اماکن گردشگری فاقد پایان کار

ابطال ماده ۸ آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره /۵۱۹۲‍۰ت ۶۱۹۸۲هـ مورخ ۱۴‍۰۳/۳/۲۷ هیات وزیران

شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۴۴۷۷۷۴

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۲/۲۳

شماره پرونده: ۰۳۰۱۸۴۲

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۸ آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره /۵۱۹۲۰ت ۶۱۹۸۲هـ مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۷ هیات وزیران

گردش کار

معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۵۸۶۳۹ مورخ ۱۴۰۳/۵/۳ ابطال ماده ۸ آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره /۵۱۹۲۰ت ۶۱۹۸۲هـ مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۷ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” همان گونه که مستحضرید، احراز ایمنی تأسیسات گردشگری صرفاً با صدور «بیمه نامه آتش سوزی و مسیولیت مدنی» حاصل نمی گردد و غرض از وضع این آیین نامه، اطمینان از وجود تأسیسات گردشگری ایمن در برابر حوادث طبیعی و غیر طبیعی می باشد که مطابق با استاندارهای روز ایمنی وضع و رعایت شده باشد. بند ۲-۶-۳ مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان (۱۳۸۴) اشعار می دارد: «شهرداری ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان هایی که مطابق تشخیص ناظران و تأیید سازمان نظام مهندسی استان، مقرّرات ملّی ساختمان رعایت نشده باشد، پایانکار صادر نخواهند نمود». این حکم مقرّرات ملّی ساختمان در خصوص الزام به «عدم صدور پایانکار» برای آن دسته از بناهایی که تشریفات قانونی لازم را رعایت ننموده و نیز الزامات فنّی مقرّرات ملّی ساختمان را رعایت نکرده باشند، با استناد به ماده (۳۴) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، یک قاعده بنیادین و لازم الاجراست. همچنین براساس ماده (۲۸) آیین نامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان نیز این حکم در خصوص وظیفه شهرداری ها به عدم صدور پایانکار در صورت عدم رعایت مقرّرات ملّی ساختمان مورد تأکید واقع شده است.

علی الاصول احکام کلّی که بیانگر تشریفات صدور پروانه ساخت و نیز پایانکار می باشند، برای تمامی دستگاه هایی که صادر کننده پروانه و پایانکار هستند لازم الاجرا بوده و وارد نمودن استثناء به این احکام نیز در حوزه اختیارات قانونگذار و یا مقام مأذون از وی می باشد. ماده (۳۴) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اشعار می دارد:

«شهرداری و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان و امور شهرسازی، مجریان ساختمان ها و تأسیسات دولتی و عمومی، صاحبان حرفه های مهندسی ساختمان و شهرسازی و مالکان و کارفرمایان در شهرها، شهرک ها و شهرستان ها و سایر نقاط واقع در حوزه شمول مقرّرات ملّی ساختمان و ضوابط و مقرّرات شهرسازی مکلّف اند مقرّرات ملّی ساختمان را رعایت نمایند. عدم رعایت مقرّرات یاد شده و ضوابط و مقرّرات شهرسازی تخلّف از این قانون محسوب می شود.»

با توجه به ماده مذکور، ملاحظه می شود که قانونگذار به صورت مطلق نسبت به لزوم رعایت مقرّرات ملّی ساختمان حکم صادر کرده است و در مقابل «آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری» با مستثنی نمودن تأسیسات گردشکری، بر حکم مطلق قانونگذار، قید وارد نموده است. با عنایت به این حکم قانون، «آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری» مصوّب هیات وزیران به جهت استثناء وارد کردن بر حکم قانونگذار، خارج از حدود صلاحیت آن مرجع بوده و به جهت مغایرت با اطلاق ماده (۳۴) قانون فوق الذکر، شایسته ابطال در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد.

همچنین براساس دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۱۰۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۱۴۰۳/۲/۱۱، شهرداری ها و سایر مراجع صدور پروانه  ساختمان برای ساختمان هایی که مطابق تشخیص ناظران و تأیید سازمان نظام مهندسی استان، مقرّرات ملّی ساختمان رعایت نشده باشد، ملزم هستند تا پایانکار صادر ننمایند. مستحضرید که مصوبه هیات وزیران منجر به نقض مدلول این دادنامه شده که طبق ماده (۹۳) قانون دیوان عدالت اداری (۱۴۰۲) برای دستگاه های اجرایی لازم الاتباع بوده و هیات وزیران نیز به عنوان دستگاه اجرایی واضع مقرّرات و آیین نامه ها، موظّف به رعایت مدلول دادنامه های هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد. بنابراین با در نظر گرفتن این امر که ماده (۸) آیین نامه صدرالذکر مغایر با اطلاق ماده (۳۴) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (۱۳۷۴) و مدلول دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۲/۱۱ بوده و با استناد به ماده (۹۳) و بند (۱) ماده (۱۲) قانون دیوان عدالت اداری، تقاضا می گردد این ماده را از حیث مغایرت با قوانین و مقرّرات و نیز دادنامه دیوان عدالت اداری، جهت ابطال از تاریخ تصویب در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح فرمایید.”

    متن مقرره مورد شکایت

” تصویب نامه شماره /۵۱۹۲۰ت ۶۱۹۸۲هـ     مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۷

 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی- وزارت امور اقتصادی و دارایی- وزرات راه و شهرسازی – سازمان برنامه و بودجه کشور- وزارت کشور- فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران

هیات وزیران در جلسه ۱۴۰۳/۲/۲۳ به پیشنهاد شماره ۱۴۰۲۲۱۰۰/۱۵۹۴۴ مورخ ۱۴۰۲/۸/۱۴ وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری

………………………..

ماده ۸- تمدید پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند، در صورتی که در فهرست تأسیسات گردشگری پر خطر نباشد، با اخذ بیمه نامه مسیولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهد نامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسیولیت، حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع است و در صورتی که در طول این مدت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی، تأییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید، مطابق تبصره ماده (۵) این آیین نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می آید.

…………………..

– معاون اول رییس جمهور”

     در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۵۶۰۹/۱۳۳۹۰۴ مورخ ۱۴۰۳/۹/۳ توضیح داده است که:

” ۱- طبق دادنامه شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۶۴۰ مورخ ۱۳۹۶/۷/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، «مطابق بند ۱۸ ماده (۱) قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوّب ۱۳۶۵، برنامه ریزی در جهت ایجاد و اصلاح و یا تکمیل تأسیسات جهانگردی از طریق سرمایه گذاری مستقیم و یا اعطای وام به بخش خصوصی و یا مشارکت با آنها و یا با سازمان های دولتی و شهرداری ها و صدور اجازه و نیز نظارت در تأسیس و اداره واحدهای اقامتی و پذیرایی و دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی و سیاحت و زیارت فعالیت دارند و درجه بندی و نرخ گذاری این تأسیسات با همکاری سازمان های ذی ربط از وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تعیین شده و به موجب قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوّب سال ۱۳۸۲ این وظیفه در اختیار سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری» و متعاقباً، براساس قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشکری و صنایع دستی مصوّب ۱۳۹۸، بر عهده این وزارتخانه قرار گرفته است.

۲- در چهارچوب صلاحیّت فوق الذکر هیات وزیران بنا به پیشنهاد سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و به استناد اصل (۱۳۸) قانون اساسی، آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها را به موجب تصویب نامه شماره ۷۵۷۹۱/ت ۵۱۰۰۱هـ مورخ ۱۳۹۴/۶/۱۱ به تصویب رسانده است.

۳- در ماده (۶) آیین نامه فوق الذکر مقرر شده است: «دارنده مجوز احداث تأسیسات گردشگری موظّف است پس از اتمام عملیات ساختمانی و تجهیز واحد مربوط، مراتب را جهت دریافت پروانه بهره برداری موقّت به اطلاع سازمان برساند. سازمان باید نسبت به صدور پروانه موقّت صرفاً برای یک دوره شش ماهه اقدام نماید. در این مدت دارنده مجوز باید نسبت به اخذ گواهینامه استاندارد کیفیت خدمات گردشگری اقدام و سازمان برای واحدهایی که موفّق به اخذ گواهینامه مذکور شده اند پروانه بهره برداری صادر نماید.»

در تبصره (۲) ماده مزبور نیز در خصوص تمدید پروانه بهره برداری صادره مقرر شده است: «مدّت اعتبار پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری از تاریخ صدور، سه سال تمام بوده و تمدید آن از طریق سازمان منوط به بررسی اعتبار مجدد گواهینامه استاندارد کیفیت خدمات گردشگری است.»

۴- با توجه به مقرّرات فوق، هیات وزیران در مصوبه مورد شکایت، به استناد اصل (۱۳۸) قانون اساسی، مبادرت به وضع آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری نموده و در ماده (۸) آن مقرر داشته است: «تمدید پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تأسیسات گردشگری پر خطر نباشد با اخذ بیمه نامه مسیولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهدنامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسیولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع است و در صورتی که در طول این مدّت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی تأییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید مطابق تبصره ماده (۵) این آیین نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می آید.»

۵- با این وصف، حکم ماده (۸) مقرره مورد شکایت، اولاً: ناظر بر آن دسته از تأسیسات گردشگری وضع شده که سابقاً تأسیس شده و پروانه بهره برداری را دریافت نموده اند، و گرنه طبق ماده (۲) این مقرره، صدور پروانه بهره برداری جدید، «منوط به دارا بودن پروانه ساخت و گواهی پایانکار یا تأییدیه ایمنی از سوی مرجع صدور پروانه ساخت می باشد.» ثانیاً: ناظر بر تمدید پروانه آن دسته از تأسیساتی است که تأسیسات پر خطر محسوب نمی شوند و گرنه طبق ماده (۶) این مقرره، «تمدید پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری پر خطر ممنوع» است. ثالثاً: تمدید پروانه منوط به اخذ برخی تضمینات و تعهدات برای یک دوره سه ساله پذیرفته شده، وگرنه «در صورتی که در طول این مدت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی تأییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید، مطابق تبصره ماده (۵) این آیین نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می آید.»

بنا به مراتب فوق با توجه به اولاً، وضع مصوبه مورد شکایت در چهارچوب اختیارات مقرر برای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و ثانیاً، معطوف بودن مصوبه به تأسیساتی که سابقاً پروانه بهره برداری خود را با وجود عدم دریافت گواهی پایانکار، اخذ نموده اند درخواست اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مورد استدعاست.”

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۲/۲۳  با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۲/۱۱ و با استناد به تبصره ماده ۳ آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها و بند ۲-۶-۳ مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان اعطای صلاحیت صدور پروانه بهره‌برداری به ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان ها را بدون اخذ گواهی پایانکار خارج از حدود اختیار مراجع صادرکننده مقرّرات اجرایی و خلاف قانون اعلام و حکم به ابطال مقرّراتی صادر کرده است که متضمن اعطای صلاحیت مزبور بودند.

ثانیاً براساس بند ۲ ماده ۱ آیین‌نامه مورد اعتراض، «تأسیسات گردشگری» به «هریک از تأسیسات گردشگری اقامتی مندرج در ماده ۱ آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها موضوع تصویب‌نامه شماره ۷۵۷۹۱/ت۵۱۰۰۱ هـ مورخ ۱۳۹۴/۴/۱۱ که با اخذ مجوز از وزارت فعالیت می‌نمایند»، اطلاق شده است و براساس بند (ج) ماده ۱ آیین‌نامه اخیرالذکر تمامی هتل، متل و مهمان پذیر، مراکز اقامتی خودپذیرایی شامل هتل آپارتما‌ن ها، زایرسراها و خانه مسافرها، اقامتگاه های بوم‌گردی و اقامتگاه های سنتی، مراکز تفریحی و سرگرمی گردشگری، مجتمع ها، اردوگاه ها و محوطه‌های گردشگری، مراکز گردشگری سلامت از قبیل مجتمع های سلامت تندرستی و آب‌ درمانی و هتل بیمارستان، محیط ها و پارک های طبیعت‌ گردی و گردشگری روستایی و عشایری، مراکز گردشگری ساحلی و دریایی، واحدهای پذیرایی و انواع غذاخوری های منفرد بین ‌راهی، تأسیسات اقامتی و پذیرایی واقع در مجتمع های خدمات رفاهی بین‌ راهی، واحدهای پذیرایی واقع در پایانه (ترمینال) فرودگاه ها، پایانه‌های مسافربری زمینی برون‌ شهری، دریایی و ریلی، واحدهای پذیرایی واقع در پایانه‌های مسافری مرزی کشور، سفره‌خانه‌های سنتی، مناطق نمونه گردشگری، دهکده‌های سلامت، دفاتر یا شرکت های خدمات سیاحتی و جهانگردی، مهمانسرا (پانسیون)، هتل سنتی، انواع هتل بوتیک، رستوران بوتیک و ملل و مراکز اقامتی و پذیرایی سیار جزء تأسیسات گردشگری محسوب شده است.

بنا به مراتب مذکور و با عنایت به این که براساس رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۲/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تمدید و صدور پروانه بهره‌برداری در خصوص تأسیسات گردشگری که مقرّرات ملّی ساختمان در آنها رعایت نشده باشد از سوی ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان ها مغایر با قانون اعلام شده است، لذا با اخذ وحدت ملاک از مفاد رای مذکور، ماده ۸ آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تأسیسات گردشگری موضوع تصویب‌نامه شماره ۵۱۹۲۰/ت۶۱۹۸۲ هـ مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۷ هیات وزیران که بر مبنای آن تمدید پروانه بهره‌برداری تأسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تأسیسات گردشگری پر خطر نباشد با اخذ بیمه‌نامه مسیولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه‌نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهدنامه از بهره‌بردار مبنی بر قبول مسیولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع اعلام گردیده، مغایر با مفاد رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۲/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری