رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع تعیین حریم روستاها
رای شماره ۲۳۴۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۸/۱۸ شماره دادنامه: ۲۳۴۹ شماره پرونده: ۹۹۰۱۸۵۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمدرضا شیخ غلامی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند های ۱ و ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۴ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع بخشنامه شماره ۵۲۲۶۴/۳۰۰ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۰ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند های ۱ و ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۴ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع بخشنامه شماره ۵۲۲۶۴/۳۰۰ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۰ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” به استحضار می رساند بعد از صدور دادنامه شماره ۱۷۶ ـ ۱۳۹۶/۳/۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند ۱ـ ۳ دستورالعمل اجرایی قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و در کمتر از ۴ ماه از تاریخ صدور آن شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (مشتکی‌عنه)، در جلسات مورخ ۱۳۹۶/۷/۱۷ و ۱۳۹۶/۱۰/۴، موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستا های واقع در حریم شهر ها را مورد بررسی قرار داده، ضمن درخواست موکد از وزارتخانه های راه و شهرسازی، کشور و بنیاد مسکن مبنی بر اقدام در اصلاح تبصره ۱ ماده ۳ قانون تعاریف، محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها مصوبه جدیدی وضع می نماید که ماحصل آن تعیین حریم هر روستای واقع در حریم شهرها، حداکثر تا میزان مساحت محدوده طرح هادی همان (یک به یک) روستا و برای روستا های ۳ استان شمالی کشور (گیلان، مازندران و گلستان)، صرفا تا ۲۰% محدوده هر روستا می باشد.
این مصوبه طی نامه شماره ۵۲۲۶۴/۳۰۰ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۰ معاونت شهرسازی و معماری و دبیرخانه شورای مذکور، عنوان استانداران ابلاغ گردیده است.
این در حالی است که مصوبه اخیرالذکر نیز هم از جهت شکلی و هم ماهوی، دارای اشکالات فراوان به شرح ذیل است:
با کمی تامل واضح است که با ملاحظه اینکه محدوده روستا ها در طرح های هادی روستایی، تقریبا منطبق با منطقه مسکونی روستا تعیین گردیده، لذا مصوبه مذکور صرفا برای هر روستا به اندازه محدوده مسکونی آن روستا قائل به حریم گردیده که نه تن ها مستثنیاتی برای این گونه روستا ها باقی نگذاشته، بلکه عملا بخش عمده‌ای از اراضی کشاورزی و باغات روستا را نیز شامل نمی‌گردد.
این در حالی ست که با توجه به نوع کارکرد و فعالیت هر روستا که مبتنی بر کشاورزی و دامداری می باشد، لذا طبیعی است که محدوده کشاورزی و باغات هر روستا حداقل تا ۵ برابر و بعضا تا ۱۰ برابر محدوده مسکونی روستا وسعت داشته باشد.
با این توصیف در واقع اراضی کشاورزی روستا های مجاور شهرها، در محدوده حریم شهر ها قرار گرفته و کمترین آسیب آن خطر نابودی کشاورزی است.
علیهذا به نظر می رسد مصوبه اخیر شورای عالی شهرسازی. . . با کمی تعدیل، همان مصوبه قبلی است با این تفاوت که صرفا محدوده‌ای به میزان زیربنای مسکونی روستا (محدوده طرح هادی) را به عنوان حریم پذیرفته است.
بر اساس ماده ۲ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری «روستا. . . از لحاظ محیط زیستی (وضع طبیعی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی) همگن بوده که با حوزه و قلمرو معین ثبتی با عرفی مستقل که حداقل تعداد ۲۰ خانوار یا صد نفر اعم از متمرکز یا پراکنده در آنجا سکونت داشته باشند و اکثریت ساکنان دائمی آن به طور مستقیم یا غیرمستقیم به یکی از فعالیت های کشاورزی، دامداری، باغداری به طور اعم و صنایع روستایی و صید و یا ترکیبی از این فعالیت ها اشتغال داشته باشند».
لذا روستا بدون فعالیت های فوق معنا و مفهوم پیدا نمی‌کند، بنابراین از این منظر نیز با صدور دستورالعمل جدید شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، عملا فعالیت های اصلی روستا سخت و بعضا غیرممکن خواهد شد.
مضافا اینکه نظارت دهیاران روستاها، بر اراضی خارج از محدوده طرح هادی روستا، غیرممکن گردیده، تبعات ناشی از ساخت و ساز های غیرمجاز گریبانگیر روستا شده، شاکله روستا با ویژگی های خاص خود دچار تحول منفی و ناهمگونی خواهد شد.
ماده ۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مقرر می دارد: «دهستان کوچک‌ترین واحد تقسیمات کشوری است که دارای محدوده، جغرافیایی معین بوده و از به هم پیوستن چند روستا، مکان، مزرعه همجوار تشکیل می شود که از لحاظ محیط طبیعی، فرهنگی، اقتصاد و اجتماعی همگن بوده و امکان خدمات‌رسانی و برنامه‌ریزی در سیستم و شبکه واحدی را فراهم می نماید».
این در حالیست که با تعیین حریم یک برابر محدوده برای روستاها، عملا به هم پیوستگی روستا ها به عنوان یک دهستان نادیده گرفته خواهد شد و روستاها، دیگر نه به صورت به هم پیوسته فعلی بلکه نقطه به نقطه در نقشه دهستان نمایان می گردد. همچنین عملا و برخلاف ماده فوق‌الذکر دهستان دیگر محدوده معینی نخواهد داشت.
مطابق نامه شماره ۵۶۳۹۳ ـ ۱۳۹۷/۴/۵ وزیر کشور و بر اساس ماده ۱۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، «هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحد های تقسیمات کشوری، به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود» بنابراین دستورالعمل جدید مورد شکایت خارج از حدود وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری است.
همان گونه که مستحضرید مصوبه مورد شکایت برای روستا های دارای طرح هادی، نسبت یک به یک را تعیین نموده این در حالیست کـه روستاهـای دارای جمعیت کمتر از ۲۰ خـانوار، دارای طرح هـادی نمی‌باشند که در این صورت این گونه روستا ها چنانچه در حریم شهر واقع باشند، در واقع موجودیت خود را به عنوان روستا از دست می دهند.
مهمتر اینکه آنچه که در دستورالعمل اخیر شورای عالی شهرسازی و معماری مبنی بر اعلام میزان حریم هر روستا تعیین گردیده و هم اکنون مورد اعتراض است، خارج از حدود اختیارات آن شورا است کما اینکه در مصوبه قبلی ابطال شده در هیات عمومی دیوان نیز، بر این موضوع تصریح گردیده به طوری که در سطر پایان رای هیات، چنین آمده «خارج از حدود وظایف مرجع تصویب (یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری) می باشد. “
متن بند های مورد شکایت به شرح زیر است:
” مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون تعیین محدوده و حریم روستا های واقع در حریم شهرها
استاندار محترم و رییس شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان (کلیه استانها)
شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرو مباحث مطروحه در جلسه مورخ ۱۳۹۶/۷/۱۷ خود و با توجه به رای مورخ ۱۳۹۶/۳/۲ دیوان عدالت اداری در جلسه مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۴ موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستا های واقع در حریم شهر ها را مورد بررسی قرار داد و ضمن تاکید بر اقدام عاجل و مشترک وزارتخانه های راه و شهرسازی، کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در اصلاح تبصره ۱ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا، شهرک و نحوه تعیین آن ها برای حذف حریم روستا های واقع در حریم شهر ها و تا زمان اصلاح آن به شرح زیر مصوب نمود:
۱ـ حریم روستا های واقع در حریم شهر ها عبارت است از بخشی از اراضی بلافصل محدوده مصوب طرح هادی روستا که با اولویت اراضی زراعی، باغی، منابع آب سطحی و زیرزمینی و سایر عناصر مرتبط با ساختار فضایی روستا، با رویکرد صرفا صیانت و حفاظت و جلوگیری از ساخت و ساز در آن ها تعیین می گردد.
۲ـ اندازه حریم روستا های واقع در حریم شهر ها بسته به ویژگی های طبیعی، اقلیمی، فرهنگی و جمعیتی روستا توسط مشاور تهیه‌کننده طرح هادی و یا سایر مهندسین مشاور ذیصلاح مشخص می شود و در هر صورت در سه استان شمالی (گیلان، مازندران، گلستان) با توجه به تعدد و پراکندگی روستا ها و نزدیکی آن ها به یکدیگر حداکثر ۲۰% محدوده مصوب روستا و در سایر استان های کشور از یک برابر محدوده روستا بزرگتر نخواهد بود.
تبصره۱ـ با عنایت به اینکه ماهیت تعیین حریم روستا صیانت از اراضی هم پیوند با ساختار فضایی روستاست، پهنه‌بندی آن همواره به عنوان پهنه حفاظت تعیین و ضوابط آن تابع پهنه مذکور خواهد بود. ـ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری “
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی، به موجب لایحه شماره ۱۰۷۳۶۱/۷۳۰ـ ۱۳۹۹/۸/۱۸ توضیح داده است که:
” در راستای غیرواقعی بودن خواسته شاکی قابل ذکر است پهنه‌بندی حریم و مساحت حریم و محدوده روستا های واقع در حریم شهرها، بر مساحت حریم شهر و پهنه‌بندی آن تاثیرگذار است.
لذا نمی‌توان در بررسی و تصویب طرح جامع شهری و تعیین مساحت و پهنه‌بندی حریم شهرها، از روستا های واقع در حریم شهر غافل ماند و این نافی در نظر گرفتن حریم و محدوده مستقل برای روستا های واقع در حریم شهر ها و عدم مداخله شهرداری شهر مجاور در ساخت و ساز و اداره امور روستا که در تبصره ۱ ذیل ماده ۳ قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» نمی‌باشد.
این امر بدین معناست که شورای عالی شهرسازی و معماری که مطابق ماده ۲ قانون فوق‌الذکر مرجع تعیین حریم شهر و ضوابط آن در طرح های جامع شهری است، ضمن در نظر گرفتن حریم و محدوده مستقل برای روستا های واقع در حریم شهر ها و تاکید بر ضرورت عدم مداخله شهرداری شهر مجاور در ساخت و ساز و اداره امور روستا مطابق تبصره ۱ ذیل ماده ۳ قانون مذکور، این اختیار را دارد که به منظور تنظیم مساحت و پهنه‌بندی حریم شهر، ضوابطی را برای تعیین مساحت و پهنه‌بندی حریم روستا های واقع در حریم شهر ها تدوین و به مراجع ذیربط ابلاغ نماید، چرا که در غیراین صورت این امکان وجود دارد که عملا بخش قابل توجهی از حریم شهر در اثر حرایم متعدد روستا های واقع در آن و با در نظر گرفتن حریم و محدوده های غیرکارشناسی و غیرمعمول برای این‌گونه روستا ها غیرقابل استفاده گردد.
در بند ۱ مصوبه مورد نظر شورای عالی شهرسازی و معماری برخی فعالیت ها چون زراعی، باغی، منابع آب سطحی و زیرزمینی و سایر عناصر مرتبط با ساختار فضایی روستا برای حریم روستا های واقع در حریم شهر ها در اولویت قرار دارند.
ضمنا این بند هیچ حکمی در زمینه فعالیت های داخل محدوده روستا ها نداده است، لذا بند فوق نه تن ها هیچ‌گونه منافاتی با فعالیت های مندرج در ماده ۲ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ندارد، بلکه قابل انطباق با ماده مذکور نیز می باشد.
حریم روستا های واقع در شهر که در چارچوب مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری و در طرح هادی روستایی مشخص می گردد، حتما باید با رعایت تقسیمات سیاسی دهستان باشد و یک برابر بودن حریم روستا نسبت به محدوده آن، منجر به نادیده گرفتن تقسیمات سیاسی دهستان مندرج در ماده ۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نخواهد شد.
علی ایحال مصوبه مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۴ شورای عالی شهرسازی و معماری در زمینه ساماندهی محدوده و حریم روستا های واقع در حریم شهرها، هیچ حکمی در رابطه با انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری روستا ها نداده و لذا مغایر با ماده ۱۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نیست، نهایتا با عنایت به موارد معنونه اقدامات و تصمیمات موضوع شکایت برابر مقررات و با رعایت کلیه حقوق اشخاص ذینفع مصوب گردیده است که بر اساس آن از آن مقام رد شکایت حاضر مورد استدعاست. “
رای هیات تخصصی اراضی و شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری
پرونده در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی اراضی و شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات، بند ۱ مصوبه مورد اعتراض را به موجب دادنامه ۲۱۳ـ ۱۴۰۰/۴/۱۹ قابل ابطال ندانسته و به شرح زیر رای به رد شکایت در خصوص بند فوق صادر کرد:
” پس از استماع گزارش و بررسی موضوع، اعضا به اتفاق بر این نظر بودند با توجه به اینکه مصوبه مورد درخواست ابطال به استثناء قسمت آخر بند ۲ مبنی بر تعیین حریم برای سه استان کشور ۲۰% و سایر استان ها یک برابر نسبت به سایر بند ها و تبصره های ذیل آن مستندا به تبصره ۲ بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری ها و ماده ۱۰ آیین نامه استفاده از اراضی احداث بنا برابر ساخت و ساز اراضی واقع در حریم روستا های واقع در حریم شهر و ماده ۸ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها در حدود مقررات قانونی وضع شده ومغایر قانون و خارج از اختیار نیست.
لذا مستندا به بند (ب) از ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت صادر و اعلام می گردد.
رای صادره از تاریخ صدور ظرف مدت بیست روز از ناحیه رییس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات قابل اعتراض و رسیدگی در هیات عمومی می باشد. “
متعاقب صدور رای مذکور توسط هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، رییس دیوان عدالت اداری با استدلال زیر به رای یاد شده اعتراض کرد:
” تعیین معیار و میزان حریم برای روستا ها برخلاف تبصره ۱ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها مصوب ۱۳۸۴ می باشد، زیرا برابر تبصره مذکور و روستاهایی که در حریم شهر ها واقع می شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد.
همچنین طرح هادی روستا عبارت از طرحی است که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود و میزان و مکان گسترش آتی و نحوه استفاده از زمین برای عملکرد های مختلف از قبیل مسکونی، تولیدی، تجاری، کشاورزی، تاسیساتی، تجهیزات و نیازمندی های عمومی روستایی را حسب مورد در قالب مصوبات طرح های ساماندهی فضا و سکونتگاه های روستایی یا طرح هادی جامع ناحیه ای تعیین می نماید، مضافا بر اینکه حریم روستا عبارت است از مقدار زمین موات اعم از مرتع و غیره اطراف روستا که عرفا به مصالح و منابع آن وابسته بوده و برای انتفاع و رفع نیاز های طبیعی مورد استفاده اهالی قرار می گیرند به نحوی که اگر از استفاده آن منع شوند نوعا دچار زحمت و مشکل گردند، لذا بند ۱ مصوبه مورد شکایت که حریم روستا های واقع در حریم شهر ها را صرفا به اراضی محدوده مصوب طرح هادی روستا نموده مغایر با مواد قانونی فوق‌الذکر می باشد. “
پرونده با دستور رییس دیوان عدالت اداری در اجرای بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مجددا به هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع و پس از بررسی و صدور نظریه در این هیات به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.
«رسیدگی به تقاضای ابطال بند ۲ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۴ پیرامون تعیین محدوده و حریم روستا های واقع در حریم شهر ها ابلاغی به‌شماره ۵۲۲۶۴/۳۰۰ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۰ و همچنین رسیدگی به درخواست اعمال مقررات بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره ۲۱۳ـ ۱۴۰۰/۴/۱۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم ابطال بند۱ مصوبه مورد شکایت در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت. »
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۸/۱۸ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف ـ مطابق تبصره ۱ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها مصوب سال ۱۳۸۴: «روستاهایی که در حریم شهر ها واقع می شوند، مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد.» با توجه به مفاد تبصره فوق، اطلاق حکم مقرر در بند ۱ مصوبه مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۴ شورای عالی شهرسازی و معماری که براساس آن: «حریم روستا های واقع در حریم شهر ها عبارت است از بخشی از اراضی بلافصل محدوده مصوب طرح هـادی روستا. . . »، در حـدی که منجر به همپوشـانی حـریم روستـاها با محـدوده روستا که مصوب طـرح هـادی روستا است می شود، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و برمبنای جواز حاصل از بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ضمن نقض رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۱۳ـ ۱۴۰۰/۴/۱۹ هیات تخصصی اراضی، شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ حکم به ابطال اطلاق بند ۱ مصوبه مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۴ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در حدی که اعلام شد، صادر می شود.
ب ـ حدود اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری در ماده ۲ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱ و آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محـلی، ناحـیه‌ای، منطقه‌ای و ملّی و مقررات شهرسازی و معماری کشور مصوب سال ۱۳۷۸ تعیین شده و مرجع تصویب طرح های هادی روستایی نیز براساس ماده ۷ اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و بند (الف) جزء ۵ از ماده ۲۶ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، کمیته‌ای متشکل از رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان، رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان، نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان، نماینده معاون امور عمرانی استانداری و رییس شورای اسلامی روستا (به عنوان ناظر) است.
با توجه به اینکه در بند ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۴ شورای عالی شهرسازی و معماری برای تعیین حریم روستا های واقع در حریم شهر جهت سه استان شمالی (گیلان، مازندران، گلستان) حداکثر ۲۰% و سایر استان های کشور یک برابر محدوده تعیین شده و تعیین ضوابط برای حریم روستا ها در طرح های هادی خارج از حدود اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است، بنابراین مفاد بند مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
حکمتعلی مظفری
